Entschlossen, aber in Teilen inkonsistent: Europas Antworten auf die Digitalisierung des Zahlungsverkehrs
Ein Beitrag von Noah Schnell
23. Februar 2026
Der US-amerikanische Rechtswissenschaftler Dan Awrey meint, der Zahlungsverkehr sei eine politische Infrastruktur, deren Kontrolle rechtlich gestaltet und demokratisch legitimiert sein müsse. Gerade angesichts des rapiden technologischen Wandels. Welches Urteil ergibt ein Blick auf die EU-Gesetzgebung im Lichte seiner Thesen und Beobachtungen?
Die Architektur des Zahlungsverkehrs hat sich im letzten Jahrzehnt grundlegend gewandelt. Digitale Wallets, BigTech-Zahlungsplattformen, Stablecoins und FinTech-Infrastrukturen verschieben die Kontrolle über Transaktionen zunehmend von den klassischen Bankinstituten hin zu hybriden, teils algorithmisch gesteuerten Systemen. Der US-amerikanische Rechtswissenschaftler Dan Awrey analysiert in seinem Buch Beyond Banks: Technology, Regulation, and the Future of Money1Dan Awrey: Beyond Banks: Technology, Regulation, and the Future of Money. Princeton University Press: 2024. die systemischen und normativen Implikationen dieser Entwicklung. Seine zentrale These: Der Zahlungsverkehr ist kein neutraler Transitraum, sondern eine politische Infrastruktur, deren Kontrolle rechtlich gestaltet und demokratisch legitimiert sein muss.
Awrey entwickelt seine Argumentation aus einer angloamerikanischen Perspektive und bezieht europäische Regulierungsansätze nur am Rande ein. Insbesondere die jüngst finalisierten EU-Reformpakete konnte er zeitlich bedingt noch nicht reflektieren. Gerade deshalb ist es aufschlussreich, seine normativen Überlegungen heute aus europäischer Sicht zu betrachten und daran die Konturen eines eigenen regulatorischen Modells herauszuarbeiten. Dazu eignen sich drei Problemkomplexe besonders, die Awrey in seiner Analyse des modernen Zahlungsverkehrs identifiziert: die Regulierung von Stablecoins, der Zugang zu Zahlungsinfrastrukturen und die Governance technischer Systeme. Vor dem Hintergrund seiner Beobachtungen und Kritik werden die Umrisse eines europäischen Ansatzes sichtbar, der zwar ambitioniert, aber institutionell noch nicht vollends konsolidiert erscheint.
Stablecoins als Infrastrukturfrage
Ein zentrales Feld von Awreys Kritik betrifft die rasch gewachsene Bedeutung von Stablecoins. Diese digital emittierten Wertmarken, die an staatliche Währungen oder andere Vermögenswerte gekoppelt sind, werden immer öfter nicht nur als Tauschmittel und Spekulationsobjekt, sondern als technische Basiskomponenten neuer Zahlungsinfrastrukturen genutzt. Beispielhaft sichtbar wird dies zurzeit bei PYUSD, PayPals eigenem Stablecoin, der in die unternehmenseigene Plattformarchitektur eingebettet ist und dort als Grundlage einer zunehmend geschlossenen Zahlungsinfrastruktur fungiert.
Damit entsteht Awrey zufolge ein Spannungsfeld: Stablecoins bieten zwar Effizienzgewinne, schnelle Transaktionen und Kostenersparnis, unterliegen aber oftmals keiner wirksamen Aufsicht. Eine zuverlässige Einlösung, also der Umtausch in staatliches Geld, ist nicht garantiert; gleichzeitig übertragen private Emittenten Kontrolle über Zahlungsströme und übernehmen faktisch eine dominante Vermittlerrolle. Für Awrey ist dies nicht nur ein aufsichtsrechtliches Defizit, sondern ein Problem für die demokratische Gestaltungsmacht im Finanzwesen.
Die Europäische Union hat auf diese Missstände vergleichsweise früh geantwortet. Mit der Verordnung Markets in Crypto-Assets (MiCA) liegt seit Ende 2024 ein Rechtsrahmen vor, der Regulierungen zu Kryptowerten europaweit harmonisiert und auch sogenannte E-Geld-Token und wertreferenzierte Token erfasst. Als solche würden Stablecoins je nach Struktur ihrer Wertbindung gelten. Emittenten dieser Token unterliegen Zulassungs-, Transparenz- und Rückzahlungsverpflichtungen. Sie müssen ihre Reserven vollständig in hochwertigen, liquiden Vermögenswerten vorhalten, unterliegen Eigenkapitalforderungen und stehen unter direkter Aufsicht durch nationale Behörden sowie, bei Einstufung als signifikant i.S.d. Verordnung, durch die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA). Die Einlösung der Token zum Nennwert ist zwingend vorgesehen, ebenso wie ein vollständiger Rückgriff auf den Emittenten im Insolvenzfall.
In diesem Bereich adressiert die europäische Regulierung bereits einige der Defizite, die Awrey aus US-Perspektive kritisiert. Mit MiCA wird die zuvor bestehende regulatorische Grauzone in einen formalisierten und durchsetzbaren Rahmen überführt, der Stablecoins als kritische Infrastrukturelemente begreift. Die EU stellt damit klar, dass digitale Währungen dann zulässig sind, wenn sie sich in bestehende Finanzaufsichtsarchitekturen einfügen lassen. Im Vergleich zu anderen Jurisdiktionen wählt Europa hier einen klaren Weg, indem es neue digitale Phänomene konsequent in feste, staatlich überwachte Bahnen einbettet.
Zugang und Interoperabilität im Zahlungsverkehr
Awrey argumentiert, dass der Zugang zu Zahlungsinfrastrukturen nicht bloß eine technische oder wettbewerbliche Frage ist, sondern eine grundrechtlich und demokratietheoretisch relevante. Die Frage, wer am digitalen Zahlungsverkehr teilnehmen kann, entscheidet faktisch über die Teilnahme am Wirtschaftsleben insgesamt. Der Ausschluss bestimmter Akteure aufgrund proprietärer Schnittstellen, vorgegebener Intermediationsmodelle oder fehlender regulatorischer Gleichstellung schafft nicht nur Marktverzerrungen, sondern soziale Ausgrenzung. Hinzu kommt, dass fehlende Interoperabilität mit anderen Zahlungsinfrastrukturen die Machtpositionen technischer Plattformen weiter verfestigt, etwa durch ihren exklusiven Datenzugang oder geschlossene Ökosysteme.
Die Europäische Union hat auf diese Problemlagen bisher in mehreren Etappen reagiert. Mit der Zahlungsdienstrichtlinie PSD2 wurde Drittanbietern erstmals verbindliche Zugriffsrechte auf Zahlungskonten eingeräumt, sofern Nutzende dem zustimmen. Die nun fixierte Reform mit PSD3 und der begleitenden Payment Services Regulation (PSR) zielt darauf ab, diese Öffnung weiter zu stärken, insbesondere durch klarere Schnittstellenstandards, eine erweiterte Definition von Zahlungsauslösediensten und eine stärkere Verpflichtung zur Eröffnung von Datenschnittstellen durch beaufsichtigte Institute. Parallel dazu hat die EU-Kommission mit der Verordnung über den Zugang von Finanzdaten (FIDA) die horizontale Öffnung nahezu aller Finanzdatenbereiche gesetzlich fixiert, um die Datenhoheit der Nutzenden gegenüber proprietären Ökosystemen zu stärken.
Diese Maßnahmen sind zweifellos Schritte in Richtung eines inklusiveren Zahlungsökosystems. Doch aus der Perspektive Awreys bleiben offene Fragen: Wie wird mit Plattformen verfahren, die strukturell Gatekeeper-Funktionen übernehmen, ohne selbst regulierte Zahlungsdienstleister zu sein? Wer garantiert, dass Interoperabilität nicht nur technisch ermöglicht, sondern auch regulatorisch durchgesetzt wird? Die europäische Antwort ist bisher fragmentiert: Sie arbeitet an Öffnungspflichten für regulierte Akteure, blendet aber teilweise aus, dass neue Machtzentren längst außerhalb traditioneller Bankstrukturen entstanden sind.
Governance digitaler Zahlungssysteme
Einer der grundlegendsten Aspekte in Awreys Analyse ist die politische Kontrolle der Zahlungsinfrastruktur. Er kritisiert, dass zentrale technische Entscheidungen über Protokolle, Standards, Intermediationsarchitektur oder algorithmische Zugangsbedingungen häufig in Gremien getroffen werden, die weder demokratisch legitimiert noch rechtsstaatlich kontrolliert sind, sondern primär privaten Profitinteressen folgen. Auch wenn nicht explizit von Awrey erwähnt, lässt sich seine Diagnose auf Organisationen wie die US-amerikanische National Automated Clearing House Association (NACHA) übertragen: Ein privates Konsortium, das öffentliche Infrastrukturregeln definiert, dabei aber in erster Linie den Interessen der beteiligten Banken verpflichtet ist. Die Verlagerung dieser Entscheidungen auf privatrechtliche oder quasistaatliche Akteursebenen untergräbt nach Awreys Lesart das Prinzip, dass Zahlungsverkehr als Teil öffentlicher Infrastruktur einer öffentlichen Gestaltungsverantwortung unterliegen muss.
Die EU hat bislang keine einheitliche Governance-Struktur für digitale Zahlungssysteme etabliert, jedoch einzelne institutionelle Mechanismen gestärkt. So existiert mit dem Euro Retail Payments Board ein Multi-Stakeholder-Gremium unter Federführung der EZB, in dem auch Verbraucher-, FinTech- und Handelsvertreter eingebunden sind. Darüber hinaus verfolgt die Kommission mit der Einführung eines digitalen Euro das Ziel, eine staatlich garantierte Alternative zu privaten Zahlungslösungen zu schaffen, die interoperabel, diskriminierungsfrei und von demokratisch legitimierten Institutionen gesteuert wird.
Parallel dazu greifen sektorspezifische Regelwerke wie der Digital Markets Act (DMA), der Gatekeeper-Plattformen in ihrer Steuerungsmacht über zentrale Zugangsinfrastrukturen beschränken soll. Auch der AI Act ist insofern relevant, als er algorithmische Entscheidungssysteme einer risikobasierten Regulierung unterstellt. Flankiert wird dies durch den nun voll greifenden Digital Operational Resilience Act (DORA), der mit den im März beginnenden Meldepflichten für IKT-Abhängigkeiten, also im Bereich Informations- und Kommunikationstechnologie, erstmals auch die technische Basis einer direkten Finanzaufsicht unterwirft. Dennoch bleibt offen, ob diese Maßnahmen zusammengenommen ausreichen, um eine konsistente, öffentlich verantwortete Governance digitaler Zahlungssysteme zu gewährleisten. Awreys Forderung nach einem grundlegenden politischen Neudenken der Zahlungsinfrastruktur ist im europäischen Kontext derzeit nur in Ansätzen erkennbar.
Fazit
Die Europäische Union hat in den vergangenen Jahren auf zentrale Herausforderungen der digitalen Zahlungsordnung mit bemerkenswerter regulatorischer Entschlossenheit reagiert. In Bereichen wie der Stablecoin-Regulierung, dem Zugang zu Zahlungssystemen und ersten Elementen einer strukturierten Governance ist ein normatives Grundmuster erkennbar, das mit vielen von Awreys Analysen und Vorschlägen korrespondiert. Der Versuch, privatwirtschaftlich geprägte Zahlungsstrukturen in einen verlässlichen staatlichen Ordnungsrahmen zu lenken, steht dabei nicht im Widerspruch zur Innovationsförderung, sondern eröffnet, wenn richtig konzipiert, überhaupt erst deren langfristige Tragfähigkeit.
Dennoch bleibt das europäische Modell in Teilen inkonsistent. Die Fragmentierung regulatorischer Zuständigkeiten, das Zögern bei der Durchsetzung von Standards gegenüber marktmächtigen Akteuren und die noch schwache demokratische Rückbindung technischer Entscheidungen zeigen, dass die Infrastrukturfrage noch nicht als politische Kernaufgabe begriffen wird. Awreys Diagnose hat somit auch im europäischen Kontext keinesfalls ihre Dringlichkeit verloren.
Und doch spricht einiges dafür, dass Europa sich in diese Richtung weiterentwickeln kann. Die existierenden Regulierungsinstrumente sind nicht nur umfangreich, sondern zunehmend auch kohärent. Die EU hat gezeigt, dass sie bereit ist, digitale Zahlungssysteme nicht allein als Marktphänomene, sondern als regelungsbedürftige Infrastrukturen zu behandeln. Während die USA noch immer um ihre legislative Grundausrichtung ringen, wie die knappe Ausschussabstimmung zum DCIA am 29. Januar 2026 abermals verdeutlicht, tritt das europäische Modell nun in die Phase der praktischen Durchsetzung. Die kommenden Jahre werden zeigen, ob sich daraus ein eigenständiges, demokratisch legitimiertes Ordnungsmodell entwickeln lässt, das technologische Offenheit mit institutioneller Verbindlichkeit zu verbinden versteht.
Zitiervorschlag
Schnell, Noah (2026): Entschlossen, aber in Teilen inkonsistent: Europas Antworten auf die Digitalisierung des Zahlungsverkehrs. In: eFin-Blog. https://zevedi.de/efinblog-europas-antworten-auf-die-digitalisierung-des-zahlungsverkehrs/ [23.02.2026]. https://doi.org/10.83253/b9bz-g537.
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