Noch in der ersten Hälfte des Jahres 2026 wird das Europäische Parlament seine Position zum digitalen Euro festlegen. Verhandlungen mit dem Rat und der Europäischen Kommission werden folgen. Danach braucht es noch mehrere Jahre, um den rechtlichen Rahmen festzusetzen und die technologische Infrastruktur aufzubauen. Wenn alles nach Plan läuft, könnten Europäerinnen und Europäer den digitalen Euro 2029 nutzen.
In den letzten Jahren hat sich der digitale Euro jedoch zu einem umstrittenen Projekt entwickelt. Er wird häufig als „Lösung auf der Suche nach einem Problem” abgetan. In diesem Sinne argumentiert der Berichterstatter des Europäischen Parlaments, Fernando Navarrete, dass einem begrenzten, offline verfügbaren digitalen Euro Vorrang eingeräumt werden solle – nützlich im Falle von Stromausfällen, aber nicht viel mehr.
Diese Position mag politisch opportun sein, ist aber analytisch und historisch schwach. Sie übersieht die Debatte zu Geld- und Finanzreformen nach 2008 sowie die quasi-oligopolistische Struktur des Bankwesens in vielen Ländern der Eurozone. Mit anderen Worten: Sie spielt einige der strukturellen Schwächen des derzeitigen Systems herunter, die eine öffentliche digitale Alternative überhaupt erst bedenkenswert machen.
Neugewichtung von öffentlichem und privatem Geld in den Niederlanden nach 2008
In den zehn Jahren nach der Finanzkrise fanden in den Niederlanden, zusammen mit der Schweiz und dem Vereinigten Königreich, die intensivsten Debatten Europas über das Währungssystem und mögliche Reformen statt [Im Interesse voller Transparenz: Der Autor war von Anfang an an dieser Debatte beteiligt]. Eine zentrale Frage in den Niederlanden lautete: Wie können wir das Gleichgewicht zwischen öffentlichem und privatem Geld wiederherstellen?
Im Jahr 2015 sammelte die Stiftung Ons Geld (Unser Geld) 110.000 Unterschriften und setzte damit die strukturelle Reform des Geld- und Bankwesens auf die parlamentarische Tagesordnung. Die Bürgerinitiative war der Ansicht, dass Privatbanken bei der Geldschöpfung und im Zahlungsverkehr übermäßige Macht besitzen, und schlug drei Änderungen vor: (i) Neuausrichtung der Geldschöpfung auf öffentliche Ziele statt auf privaten Gewinn; (ii) Bereitstellung einer sicheren digitalen Form von öffentlichem Geld durch den Staat, das funktional eine Alternative zu Geschäftsbankgeld darstellt; und (iii) schrittweise Änderung des geldähnlichen Status von Bankeinlagen durch die Abschaffung staatlicher Sicherheitsgarantien. Im März 2016 debattierte das niederländische Parlament über den Vorschlag und beauftragte den Wissenschaftlichen Rat für Regierungspolitik der Niederlande (WRR) mit einer Studie über das derzeitige Währungssystem und alternative Währungsarchitekturen.
Im selben Jahr versuchte eine andere Stiftung, Full Reserve, eine private, gemeinnützige Einlagenbank zu gründen. Die Idee war einfach: Eine Einlagenbank würde Einlagen vollständig mit (öffentlichen) Zentralbankreserven absichern, würde keine Kredite vergeben und Investitionen tätigen, und somit ohne die damit verbundenen Risiken nur das Geld der Kundschaft verwahren und Zahlungen für sie abwickeln. Obwohl das Parlamenteinstimmig einen Antrag zur Änderung der Gesetzgebung verabschiedete, damit niederländische Bürgerinnen und Bürger digital bei dieser Einlagenbank würden sparen können, wurde diese Initiative von der De Nederlandsche Bank blockiert, wahrscheinlich weil sie eine Bedrohung für den Status quo des Bankwesens darstellte.
Nach dreijähriger Forschungsarbeit veröffentlichte der Wissenschaftliche Rat für Regierungspolitik der Niederlande2019 seinen Bericht „Geld en Schuld” (Money and Debt , 2021 ins Englische übersetzt). Der Rat benannte zwei Probleme: das unkontrollierte Wachstum von Schulden und Geld sowie ein Ungleichgewicht zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor im Währungssystem. Obwohl beides schwerwiegende Probleme, hielt der Rat zwei der von der Bürgerinitiative Ons Geld dazuvorgeschlagenen Strukturreformen, nämlich die Änderung der Geldschöpfung (i) und die Privatisierung von Bankeinlagen (iii) für zu riskant, um sie weiterzuverfolgen. Stattdessen schlug der Rat lediglich eine sichere öffentliche Alternative neben dem bestehenden privaten Bankgeld vor: entweder über eine private oder öffentliche Einlagenbank oder über digitales Zentralbankgeld. Eine solche öffentliche Option würde eine disziplinierende Wirkung auf private Banken haben: Können Bürger und Unternehmen glaubwürdig in eine öffentliche Alternative aussteigen, sind private Banken gezwungen, sich mit mehr Eigenkapital und längerfristigen Schulden zu finanzieren. Nach Ansicht des Rates würde eine solche öffentliche Alternative auch Druck auf die Banken ausüben, Sparern höhere Zinsen anzubieten.
Von Den Haag nach Frankfurt und Brüssel
2019 lehnte der damalige Finanzminister Wopke Hoekstra die Einführung einer Einlagenbank ab. Er argumentierte, Spareinlagen seien bis zu einer bestimmten Höhe bereits durch das Einlagensicherungssystem geschützt und verwies stattdessen auf digitales Zentralbankgeld. Mit diesem Schritt wurde die Debatte über eine sichere öffentliche Alternative effektiv von Den Haag nach Frankfurt und Brüssel verlagert – in den institutionellen Bereich der EZB und die EU-Gesetzgeber.
Die führende Rolle der EZB bei der Entwicklung des digitalen Euro bedeutete, dass der Prozess hauptsächlich von technischem Fachwissen und nicht von politischen Erwägungen bestimmt wurde. Die EZB stellte den digitalen Euro zunächst als digitale Bargeldoption vor, deren übergeordnete Ziele darin bestehen, den öffentlichen Zugang zu Zentralbankgeld im digitalen Zeitalter sicherzustellen, das Währungssystem zu stabilisieren, Innovationen zu fördern und die strategische Autonomie Europas zu stärken. Digitales Bargeld soll die gleichen Funktionen erfüllen wie physisches Bargeld: als Tauschmittel, Zahlungsmittel, Rechnungseinheit und Wertspeicher.
Im Laufe der Zeit wurden die Ziele des digitalen öffentlichen Geldes somit von der Einführung eines vollständigen Konkurrenten zum privaten Bankgeld auf die Einführung eines neuen Zahlungsmittels eingeschränkt. Diese Einschränkung hat es viel einfacher gemacht, das Projekt des digitalen Euro als unnötige Technokratie abzutun: eine Lösung auf der Suche nach einem Problem. Betrachtet man jedoch die Debatte nach 2008, so sind die zugrundeliegenden Probleme nicht verschwunden.
Quasi-Oligopole, schwacher Wettbewerb und niedrige Einlagenzinsen
Darüber hinaus bleibt der europäische Bankenmarkt strukturell fragmentiert. Ein Grund dafür ist, dass Banken in guten Zeiten international agieren, in schlechten Zeiten jedoch Probleme national gehandhabt werden. Diese institutionelle Asymmetrie schränkt den grenzüberschreitenden Wettbewerb ein und trägt dazu bei, dass der Bankensektor im Euroraum sowohl konzentriert als auch unzureichend dynamisch bleibt. Der digitale Euro würde eine paneuropäische Alternative bieten.
Geopolitische Argumente sind kein Ersatz
In den letzten Jahren haben europäische Politiker:innen und Zentralbanker:innen den digitalen Euro zunehmend mit geopolitischen Argumenten gerechtfertigt, insbesondere einer Verringerung der Abhängigkeit von US-Akteuren und -Infrastrukturen. Dieses Argument hat echtes Gewicht, insbesondere weil digitale Zahlungen mittlerweile mit Plattformmacht, Sanktionsmöglichkeiten und Fragen strategischer Autonomie verflochten sind.
Eine würdige öffentliche Alternative erfordert politische Entscheidungen
Die entscheidende Frage ist nun, ob der digitale Euro als eine würdige europäische öffentliche Alternative eingeführt wird oder als eingeschränktes Zusatzprodukt, das in erster Linie dazu dient, die etablierten Akteure nicht zu gefährden.
Ein würdiger digitaler Euro muss als echte Alternative zu physischem Bargeld und Bankeinlagen entwickelt werden. Um die Finanzstabilität zu gewährleisten, ist eine schrittweise Einführung sinnvoll. In der Anfangsphase können die Haltegrenzen niedrig gehalten und dann schrittweise angehoben werden, um den Wettbewerb zu fördern und die Glaubwürdigkeit der öffentlichen Option zu stärken. Gleichzeitig könnte die Einlagensicherung schrittweise reduziert werden. Europäische Bürger und Unternehmen sollten in der Lage sein, digitale Euro über eine Vielzahl von Intermediären, darunter auch gemeinnützige und öffentliche Einrichtungen, zu nutzen und zu halten. Um die internationale Rolle des Euro zu stärken, sollte der Zugang für Nicht-Euro-Bürger und -Unternehmen ernsthaft in Betracht gezogen werden.
Fazit
Seit 2008 wird intensiv über das Gleichgewicht zwischen öffentlicher und privater Hand im Geldwesen diskutiert. In den Niederlanden gab es konkrete Initiativen, eine einstimmige Parlamentsabstimmung und eine Empfehlung für eine öffentliche Alternative durch den wichtigsten politischen Forschungsrat der Regierung. Darüber hinaus bestehen in den meisten Ländern der Eurozone weiterhin Quasi-Oligopole im Bankwesen. Eine digitale öffentliche Alternative wurde vorgeschlagen, um das Machtgleichgewicht wiederherzustellen. Im Laufe der Zeit wurden die Ambitionen des digitalen Euro jedoch schrittweise eingeschränkt. Im Jahr 2026 wird sich zeigen, ob die europäischen Gesetzgeber zulassen, dass sich der digitale Euro zu einer glaubwürdigen öffentlichen Option entwickelt, oder ob er im Nachhinein nur Gegenstand unzähliger Konferenzen und Debatten, aber kaum institutioneller Veränderungen sein wird.
Digitales Vermögen in fremder Hand – Kundenschutz und Kryptoverwahrung
Ein Beitrag von Dominik Skauradszun und Jeremias Leo Kümpel
13. November 2025
Wer seine Kryptowerte nicht selbst verwalten kann oder will, vertraut sie spezialisierten Verwahrern an – und darauf, dass sie dort auch im Insolvenzfall sicher sind. Neue gesetzliche Regelungen sollen die Rechte der Kunden stärken. Doch schaffen sie wirklich die nötige Sicherheit für digitales Vermögen?
Für Transaktionen auf einer Blockchain wird ein Schlüsselpaar (Key Pair) benötigt, das aus einem Public Key und einem Private Key besteht. Der Public Key dient – vergleichbar mit einer Kontonummer – der Zuordnung der Kryptowerte, während der Private Key – vergleichbar mit dem PIN einer EC-Karte – für die Autorisierung von Transaktionen benötigt wird. Letzterer muss dabei logischerweise geheim gehalten und dementsprechend sicher aufbewahrt werden. Viele Anleger wollen sich um die Sicherung ihrer Private Keys allerdings nicht selbst kümmern, sondern nehmen für größere Sicherheit, Komfort und regulatorischen Schutz stattdessen die Dienste von Kryptoverwahrern in Anspruch. Deren Geschäftsmodell hängt aber auch davon ab, ob und wie Kundenguthaben im Falle einer Insolvenz geschützt sind. Zwar kennen Anleger die typischerweise hohe Volatilität vieler Kryptowerte und wissen dementsprechend, dass hier womöglich empfindliche Verluste drohen. Sie werden dieses dem Bereich der Kryptowerte immanente Risiko aber nicht noch um das Insolvenzrisiko des Verwahrers erweitern wollen. Ein solches Risiko würde die Attraktivität professioneller Kryptoverwahrung erheblich beeinträchtigen. Die Kunden könnten ihre Kryptowerte kaum in Sicherheit wähnen, wenn die Gefahr bestünde, dass der Verwahrer in die Insolvenz fällt und ihre Kryptowerte dabei auf dem Spiel stehen. Vor allem die FTX-Insolvenz vor drei Jahren hat den Kryptomarkt in dieser Hinsicht in Aufruhr versetzt und das „Schreckgespenst“ der Insolvenz in das Bewusstsein der Kunden gerückt.
Kryptoverwahrung als Treuhandverhältnis
Auch den Aufsichtsbehörden und der juristischen Debatte im Allgemeinen ist die große Bedeutung der Stellung der Kunden in der Insolvenz des Kryptoverwahrers in den vergangenen Jahren nicht verborgen geblieben. Die Frage nach dem Schutz des Kunden gegenüber einem Verwahrer ist dabei gar nicht neu, sondern stellt sich letztlich bei jedem Treuhandverhältnis. Auch die Kryptoverwahrung ist nichts anderes als ein fremdnütziges Treuhandverhältnis, bei dem der Kunde als Treugeber und der Verwahrer als Treuhänder fungiert. Während die treuhänderische Verwahrung körperlicher Gegenstände aber noch einigermaßen greifbar ist, stellen sich bei Kryptowerten zahlreiche neue Fragen. Die vertraute Frage nach dem Schutz des Treugebers, also des Kunden, wird dadurch sofort deutlich komplexer.
Die Rechtsprechung stellt für den Fall der Insolvenz des Treuhänders zum Schutz des Treugebers und seines Vermögens auf das sogenannte Vermögenstrennungsprinzip ab: Es muss jederzeit klar sein, was zum Eigenvermögen des Treuhänders und was zum Vermögen des Treugebers gehört. Zu keiner Zeit darf das Treugut mit anderem Vermögen vermischt werden, insbesondere nicht mit dem eigenen Vermögen des Treuhänders. Wird diese Trennung dauerhaft eingehalten, wird das Vermögen nicht der Insolvenzmasse, sondern dem Vermögen des Kunden zugeordnet. Dem Kunden wird dann eine sogenannte Aussonderung des Treuguts ermöglicht. Diese Rechtsposition ist in § 47 der Insolvenzordnung (InsO) geregelt und bedeutet, dass das Treugut an den Treugeber herausgegeben werden muss und damit nicht zur Befriedigung anderer Gläubiger verwertet werden darf. Aussonderungsberechtigte sind insofern grundsätzlich in einer gesicherten Position und müssen – anders als andere Gläubiger des insolventen Treuhänders – nicht damit rechnen, nur eine (niedrige) Quote auf ihre Ansprüche zu erhalten. Im Falle der Kryptoverwahrung würde das also bedeuten, dass Kunden nicht um die Kryptowerte fürchten müssen, die sie dem Verwahrer anvertraut haben. Selbst wenn der Verwahrer in die Insolvenz fallen sollte, würden sie ihre Kryptowerte nicht verlieren.
Das Prinzip der Vermögenstrennung wurde von der Rechtsprechung schon vor Jahrzehnten entwickelt – und damit lange vor dem Aufkommen von Kryptowerten. Ob diese Trennung erfüllt wird, ist bei Kryptowerten aber ungleich schwieriger zu beurteilen als bei einem körperlichen Gegenstand.
Verschiedene Arten der Kryptoverwahrung: Segregated Wallets oder Omnibus Wallets
Verwenden die Kryptoverwahrer sogenannte Segregated Wallets, ist die Sachlage einfacher. Hier wird für jeden Kunden auf der jeweils betroffenen Blockchain eine eigene Blockchain-Adresse mit dazugehörigem Private Key erstellt. Damit lässt sich die Vermögenstrennung noch vergleichsweise einfach nachvollziehen, weil es eben um separate Blockchain-Adressen für jeden einzelnen Kunden geht.
In der Praxis setzen viele Verwahrer aber auf sogenannte Omnibus Wallets. Dabei werden Kryptowerte mehrerer Kunden auf einer einzigen Blockchain-Adresse – also kontrolliert durch ein einziges Key Pair – gepoolt. Das kann die Effizienz des Verwahrmodells steigern, da durch das Pooling von den Kunden veranlasste Transaktionen miteinander verrechnet werden können und nicht stets eine kostenverursachende Transaktion auf der Blockchain erforderlich ist. Wenn Kunde A etwa eine bestimmte Menge eines Kryptowerts erwirbt und Kundin B gleichzeitig dieselbe Menge veräußert, muss bei Omnibus Wallets keine Transaktion auf Ebene der Blockchain ausgelöst werden. Die Kryptowerte bleiben auf derselben Blockchain-Adresse und werden nur „off-chain“ durch ein internes Buchführungssystem des Verwahrers den einzelnen Kunden zugeordnet. Je mehr Kunden und Transaktionen es gibt, desto größer ist dieser praktische Vorteil von Omnibus Wallets. Verschiedenartige Kryptowerte – etwa Bitcoin und Ether – können dadurch nicht auf einer Blockchain-Adresse gepoolt werden, pro Blockchain reicht aber für eine Vielzahl von Kunden eine Omnibus Wallet aus, was eine erhebliche Vereinfachung darstellt.
Rechtlich wird es dadurch aber gleich viel komplizierter: Darüber, ob bei solchen Omnibus Wallets das Vermögenstrennungsprinzip gewahrt wird, lässt sich nämlich trefflich streiten. Es werden zwar nicht die eigenen Kryptowerte des Verwahrers mit denen der Kunden vermischt, die Kryptowerte der Kunden werden aber eben untereinander vermischt und – anders als bei Segregated Wallets – nicht für jeden Kunden auf der Blockchain getrennt verwahrt. Noch schwieriger wird es, wenn der Verwahrer die Transaktionskosten, die bei Blockchain-Transaktionen anfallen und technisch bedingt von der Sender-Wallet – also aus dem gepoolten Kundenvermögen – gezahlt werden, wieder auffüllt, indem er aus seinem eigenen Vermögen eine entsprechende Menge an Kryptowerten an die Omnibus Wallet transferiert. Dieser Service ist auf den ersten Blick im Interesse der Kunden, da die Transaktionskosten damit im Ergebnis nicht vom Treuhandvermögen gezahlt werden. Wenn der Ausgleich durch Eigenvermögen des Verwahrers aber aus rechtlicher Sicht als Verstoß gegen das Vermögenstrennungsprinzip angesehen würde, wäre den Kunden damit nicht geholfen. Der eigentlich gut gemeinte Ausgleich der Transaktionskosten würde dann dazu führen, dass die Kunden ihre Kryptowerte im Falle der Insolvenz des Verwahrers verlieren, also nicht mehr nach § 47 InsO aussondern könnten.
Angekommen auf der Agenda des Gesetzgebers: MiCAR und KMAG
Nun lassen sich auch bei Omnibus Wallets gute Gründe dafür anführen, dass weder das Pooling der Kryptowerte mehrerer Kunden auf einer Blockchain-Adresse noch der Transaktionskostenausgleich den Aussonderungsrechten der Kunden entgegenstehen. Diese Auffassung ist aber jedenfalls umstritten und schon die damit bestehende Rechtsunsicherheit ist geeignet, das Vertrauen der Kunden zu beeinträchtigen. Wer würde seine Kryptowerte schon einem Verwahrer anvertrauen, wenn er sich nicht darauf verlassen kann, dass er diese im Falle der Insolvenz des Verwahrers zurückerhält?
Mit der zunehmenden Bedeutung von Kryptomärkten überrascht es nicht, dass es nicht allzu lange gedauert hat, bis dieses Thema auch auf der Agenda des Gesetzgebers angekommen ist. So widmet sich die Verordnung (EU) 2023/1114 über Märkte für Kryptowerte – besser bekannt als MiCAR (kurz für Markets in Crypto-Assets Regulation) – auch dem Verbraucherschutz und speziell der hier betrachteten Problematik der Kryptoverwahrung. Anbieter von Kryptowerte-Dienstleistungen, wozu auch Kryptoverwahrer gehören, werden etwa ausdrücklich verpflichtet, angemessene Vorkehrungen zu treffen, um insbesondere im Falle der Insolvenz des Anbieters von Kryptowerte-Dienstleistungen die Eigentumsrechte der Kunden zu schützen und zu verhindern, dass die Kryptowerte von Kunden für eigene Rechnung verwendet werden (Art. 70 Abs. 1 MiCAR). Speziell für Kryptoverwahrer ist außerdem eine Pflicht zur Vermögenstrennung vorgesehen (vgl. Art. 75 Abs. 7 MiCAR). Der Unionsgesetzgeber hat hier also den Finger in die Wunde gelegt und genau an dsr schwierigen Frage der Vermögenstrennung angesetzt.
In Ergänzung zu den Vorschriften der MiCAR, die auch in Deutschland unmittelbar gelten, hat der deutsche Gesetzgeber außerdem mit § 45 des Kryptomärkteaufsichtsgesetzes (KMAG) eine Vorschrift geschaffen, die in einem solchen Insolvenzfall regelt, wie die Aussonderung verwahrter Kryptowerte durchgeführt wird. Im Anschluss an die Regelungen der MiCAR zur Vermögenstrennung hat der deutsche Gesetzgeber hier ausdrücklich geregelt, dass der im Rahmen der Kryptoverwahrung für einen Kunden verwahrte Kryptowert als dem Kunden gehörig gilt – und zwar auch im Falle der gemeinschaftlichen Verwahrung mittels Omnibus Wallets.
Durchsetzung der Aussonderungsrechte in der Praxis
Mit diesen Regelungen haben die Gesetzgeber auf europäischer und auf nationaler Ebene sichergestellt, dass die Kunden ihre Kryptowerte auch im Falle der Insolvenz des Verwahrers nicht verlieren. Eine andere Frage ist aber im Anschluss daran, wie die Kunden in dieser Situation tatsächlich wieder an ihre Kryptowerte kommen. Theoretisch müssten jedem einzelnen Kunden seine Kryptowerte bzw. sein Anteil am gepooleten Gesamtbestand übertragen werden. Das würde jedoch unzählige Transaktionen auf der Blockchain erfordern – ein zeit- und kostenintensiver Prozess. Der deutsche Gesetzgeber hat daher vorgesehen, dass der Insolvenzverwalter den gesamten Bestand verwahrter Kryptowerte auf einen anderen, von ihm bestimmten Verwahrer überträgt. Das geht allerdings nach der Regelung des § 45 Abs. 3 KMAG nur, wenn die Kunden dieser Gesamtübertragung zustimmen. Der Anreiz, diese Zustimmung zu erteilen, wird dabei dadurch geschaffen, dass nicht zustimmende Kunden die Kosten der Aussonderung ihrer Kryptowerte selbst tragen müssen. Wer dies vermeiden will, muss sich also grundsätzlich mit der Gesamtübertragung auf einen anderen Verwahrer arrangieren. Eine Ausnahme ist nur dann vorgesehen, wenn die Bedingungen, zu denen das andere Institut eine Fortführung des Verwahrverhältnisses anbietet, für den Kunden unzumutbar sind.
Der Gesetzgeber hat hier also eine praktikable Regelung im Sinn gehabt und die Grundlagen hierfür geschaffen. Für die Umsetzung in der Praxis bleiben aber trotzdem zahlreiche Anschlussfragen: Wann sind Verwahrbedingungen als „unzumutbar“ anzusehen? Wie sollen die Kunden ihre Zustimmung zur Übertragung auf einen anderen Verwahrer erteilen? Der einzige Weg dürfte hier wohl eine Klausel in den AGB des insolventen Verwahrers sein, die diesen Fall vorausschauend erfasst.
Die nächsten Herausforderungen warten schon
Auch wenn die Kunden nun also Rechtssicherheit erhalten haben, dass ihre Kryptowerte in der Insolvenz des Verwahrers grundsätzlich geschützt sind, bleiben nicht nur bezogen auf die praktische Durchsetzung offene Fragen. Denn die Welt der Kryptowerte ist enorm schnelllebig – kaum ist ein Schritt in Richtung Rechtssicherheit gemacht, stehen bereits neue rechtliche Probleme im Raum. Ein Beispiel ist das Staking, bei dem Kryptowerte für den Konsensmechanismus der Blockchain eingesetzt und dabei zeitweilig für Transaktionen gesperrt werden und dafür Rewards, also Belohnungen, verdient werden. Spätestens seit die Ethereum-Blockchain im Jahr 2022 vollständig vom sogenannten Proof-of-Work-Mechanismus, also dem energieintensiveren Konsensmechanismus, der auch der Bitcoin-Blockchain zugrunde liegt, auf den Proof-of-Stake-Mechanismus umgestellt wurde, ist Staking mehr als nur ein „Nischenthema“.
Allerdings haben weder der europäische noch der deutsche Gesetzgeber den Insolvenzschutz beim Staking bislang ausdrücklich aufgegriffen. Für die Praxis der Kryptoverwahrung ist die Möglichkeit des Stakings aber reizvoll, da die verwahrten Kryptowerte damit zum Verdienst von Rewards eingesetzt werden können. Auch für Kunden kann das attraktiv sein, lässt sich damit doch ein passives Einkommen erwirtschaften. Wenn die Kunden dadurch ihren Insolvenzschutz verlieren, kann dieses Geschäftsmodell aber kaum funktionieren. Hier stellen sich also ganz ähnliche, bislang nicht abschließend geklärte Fragen. Auch in den kommenden Jahren dürfte es in diesem Bereich spannend bleiben – weitere neue Fragen kommen bestimmt. Eines ist dabei sicher: Der Kundenschutz im Falle der Insolvenz des Verwahrers verdient weiterhin besonderes Augenmerk.
Kryptoregulierung im transatlantischen Wettstreit: Die EU-Verordnung MiCAR im Angesicht der neuen US-Kryptopolitik
Ein Beitrag von Anja von Rosenstiel und Daniel Ostrovski
27. Juni 2025
Die EU war lange mit der Market in Crypto Asset Verordnung (MiCAR)1Verordnung (EU) 2023/1114 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. Mai 2023 über Märkte für Kryptowerte (MiCAR). weltweit der „first mover“ in ihrer Anstrengung, den Kryptomarkt zu regulieren. Die 2020 von der EU-Kommission vorgeschlagene, 2023 verabschiedete und seit 2024 in Kraft getretene MiCAR erhebt den Anspruch vollumfänglich die Ausgabe und den Handel von sowie Dienstleistungen mit Blockchain-Token, in der MiCAR als „Kryptowerte“ bezeichnet, zu regeln. Die MiCAR spickt dabei in ihrem Regelungsmodell bei bewährten Regelwerken des europäischen Finanzmarktaufsichtsrechts. Die Strenge der verordneten Regeln variiert abhängig von der Art des jeweiligen Kryptowerts – in jedem Fall erhöht die MiCAR aber die Barrieren für den Marktzutritt in der EU.
Gegenläufig ist dagegen die Entwicklung in den USA: Während bis zuletzt die Wertpapieraufsicht, die Securities and Exchange Commission (SEC), in zahlreichen Verfahren quasi jegliche Aktivität auf dem Kryptomarkt – von der Kapitalbildung, Verwahrung bis hin zum Zweitmarkthandel – als Verstoß gegen das US-Wertpapierrecht und damit als illegal behandelt hat, hat nun der Regierungswechsel im Januar 2025, in Folge eines präsidentiellen Dekrets, eine radikale Kehrtwende der SEC und anderer Aufsichtsbehörden im Umgang mit dem Kryptomarkt mit sich gebracht. Statt kryptofeindlichen Durchsetzungsmaßnahmen steht jetzt Innovation an erster Stelle und damit verbunden eine umfassende Liberalisierung des Marktes. Nunmehr ist in den USA der Kongress am Zug und eine gesetzliche Regulierung des Kryptomarkts in den USA scheint in Sicht zu sein. Eine solche Regulierung kann Auswirkungen auf die EU haben – eine Betrachtung der MiCAR in diesem Lichte drängt sich daher auf.
Abschied vom übergeordneten Ziel der Finanzstabilität
Eine parteiübergreifende Mehrheit im US-Kongress will dem rasant wachsenden Kryptomarkt einen gesetzlichen Rahmen geben. Die Namen der Gesetzesvorschläge, „FIT21“ oder „GENIUS Act“, reflektieren die Absicht des großen Wurfs. Überschattet wird dieses Reformbemühen allerdings von dem persönlichen Engagement des Präsidenten und anderer Mitglieder seiner Regierung auf dem Kryptomarkt. Die republikanische Mehrheit sieht in dieser „krypto-freundlichen Haltung“ die Chance, den Finanzmarkt grundlegend zu reformieren. Die Demokraten sind tief gespalten, ob sie durch Totalverweigerung und Erhalt des Status Quo oder konstruktive Zusammenarbeit und Schaffung eines Regelungsrahmens der „Korruption“ Grenzen setzen sollen.2Vgl. Presseerklärung des U.S. Senats vom 11. Juni 2025: https://www.banking.senate.gov/newsroom/minority/on-senate-floor-warren-urges-colleagues-to-use-their-leverage-and-vote-no-on-genius-act-until-critical-issues-addressed. Einzelne Demokraten haben Gesetzesvorschläge vorgelegt, wie z. B. den Meme Coin Act, um Meme Coins in Reaktion auf den $Trump Token zu verbieten,3Vgl. 119th Congress (2025-2026): MEME Act, S.1620: https://www.congress.gov/bill/119th-congress/senate-bill/1620/text/is. oder den End Crypto Corruption Act, um jegliches Krypto-bezogene Engagement von Regierungsmitgliedern zu unterbinden,4Vgl. 119th Congress (2025-2026): End Crypto Corruption Act, S. 1668: https://www.kelly.senate.gov/wp-content/uploads/2025/05/End-Crypto-Corruption-Act.pdf. in Anspielung auf den Milliardengewinn der Trump-Familie aus ihren Krypto-Investitionen5Vgl. Trump family’s net worth has increased by $2.9 billion thanks to crypto investments, new report says, CBS News, 2. Mai 2025: https://www.cbsnews.com/news/trump-family-net-worth-crypto-investments/.. Nichtsdestotrotz verabschiedete der Senat mit parteiübergreifender Mehrheit am 17. Juni 2025 den GENIUS Act. Die Befürworter unter den Demokraten wollten nicht als innovationsfeindlich gelten und mit dem GENIUS Act mit anderen Rechtsordnungen wie derjenigen der EU aufschließen. Die Stimmverweigerer wollten,6Vgl. Trump to host dinner for top holders of his crypto token – although many lost money with it, The Guardian, 22. Mai 2025: https://www.theguardian.com/us-news/2025/may/22/trump-crypto-sweepstakes-dinner. indem sie so auch den von der Trump-Familie über die Plattform World Liberty Financial herausgegebenen Stablecoin legalisieren, nicht auch noch Beihilfe zu solcher Vorteilsannahme leisten.7Vgl. Trump’s stablecoin chosen for $2 billion Abu Dhabi investment in Binance, co-founder says, Reuters, 1. Mai 2025: https://www.reuters.com/world/middle-east/wlfs-zach-witkoff-usd1-selected-official-stablecoin-mgx-investment-binance-2025-05-01/.
Im nächsten Schritt muss der Guiding and Establishing National Innovation for US Stablecoins Act (GENIUS Act)8Vgl. Text – S.394 – 119th Congress (2025-2026) – GENIUS Act: https://www.congress.gov/bill/119th-congress/senate-bill/394/text. mit dem Stablecoin Transparency and Accountability for a Better Ledger Economy Act of 2025 (STABLE Act)9Text – H.R. 2392 – 19th Congress (2025-2026) – STABLE ACT: https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/2392/text. dem Gesetzesentwurf aus dem Repräsentantenhaus (sog. House), abgeglichen werden und das House einem solchen Gesetz zustimmen. Schon gibt es Streit, ob GENIUS und STABLE Act verschmolzen oder das House lediglich dem GENIUS Act nach dem Willen von Präsident Trump zustimmt.10Vgl. GENIUS Act Reaches House But Progress Hinges On CLARITY Act Merger, Coingape, 25. Juni 2025:https://coingape.com/genius-act-reaches-house-but-progress-hinges-on-clarity-act-merger/. Die Gesetzespakete sind in den wesentlichen Punkten, wie z. B. Nicht-Banken das Emittieren von Payment Stablecoins zu erlauben, was die 100% Garantie des Rücktauschanspruchs oder das Reservemanagement angeht, sehr ähnlich. Sie unterscheiden sich aber in einem wichtigen Punkt, nämlich ob widersprechende Regelungen einzelner Bundesstaaten durch das Bundesgesetz ausgeschlossen werden sollen. Der STABLE Act sieht das vor, der GENIUS Act schweigt dazu. Das könnte im Repräsentantenhaus zum Problem werden. Die parteiübergreifenden Argumente für die Verabschiedung eines konsolidierten Gesetzesentwurfs sind dieselben wie im Senat: Die Vormachtstellung des Dollars auch im Digitalzeitalter zu erhalten, einen rasant wachsenden neuen Absatzmarkt für US-Staatsanleihen zu schaffen11Vgl. Präsentation des Treasury Borrowing Advisory Committee (TBAC), 30. April 2025: https://home.treasury.gov/system/files/221/TBACCharge2Q22025.pdf. und schließlich ausländische Emittenten, allen voran Tether, die ihre Dollar-gebundenen Stablecoins auf dem US-Markt anbieten, zu regulieren. Zurzeit halten Dollar-gebundene Payment Stablecoins 99 % des 234-Milliarden-Dollar-Marktes.12Vgl. ebd. und Treasury Secretary Scott Bessent sees stablecoins creating $2T in demand for government debt, CryptoSlae, 8. Mai 2025:https://cryptoslate.com/treasury-secretary-scott-bessent-sees-stablecoins-creating-2t-in-demand-for-government-debt/.
Das Thema Finanzstabilität, in der MiCAR durch die Anwendung bankaufsichtsrechtlicher Instrumente auf Nicht-Banken und Kryptowert-Emittenten abgedeckt, findet im Genius Act keine Entsprechung. Nicht-Banken müssen als Stablecoin-Emittenten nach dem GENIUS Act keine erhöhte Eigenkapitalquote bilden, wie es für Stablecoin-Emittenten unter der europäischen Regelung Pflicht ist.13Vgl. Erwägungsgrund Nr. 59 und 71 MICAR Der GENIUS Act sieht zwar ebenso wie MiCAR eine 100-Prozent-Deckung des Rücktauschanspruchs vor. Jedoch unterliegen diese Emittenten nicht den strengen Kapitalanforderungen, die für Banken gelten.14Vgl. Stablecoin Legislation: An Overview of S. 919, GENIUS Act of 2025 : https://www.congress.gov/crs-product/IN12522. Daneben darf das Reservevermögen auch von Nicht-Banken verwahrt werden.15Vgl. Stablecoin Legislation: An Overview of S. 919, GENIUS Act of 2025, Update vom 16. April 2025: https://www.congress.gov/crs_external_products/IN/PDF/IN12522/IN12522.2.pdf.Hier zeigt der GENIUS Act, dass er den Einstieg von Nicht-Banken in den Finanzsektor erleichtern und nicht erschweren will.16Vgl. Why Passing the Stablecoin GENIUS Act Might Not Be So Smart, The New Yorker, 23. Juni 2025: https://www.newyorker.com/news/the-financial-page/why-passing-the-stablecoin-genius-act-might-not-be-so-smart.
Zuvor hatten die für die Aufsicht des Bankensektors zuständigen US-Behörden die von ihnen beaufsichtigten Finanzinstutionen angewiesen, diesen Fintechs keinerlei Serviceleistungen anzubieten und den Zugang zur förderalen Bankinfrastruktur zu verweigern. Es war eine der Hauptforderungen der Kryptoindustrie im Wahlkampf 2024, dieses sog. Debanking zu beenden.17Vgl. Anja von Rosenstiel: Die 180-Grad-Wende – die Folgen des Wahlausgangs in den USA für den U.S. Kryptomarkt, RDi 2025, 75 (80 ff.); vgl. Myth vs. Fact: The GENIUS Act, US Senate Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, Newsroom, 8. Mai 2025: https://www.banking.senate.gov/newsroom/majority/myth-vs-fact-the-genius-act#:~:text=Fact:%20The%20bill%20imposes%20guardrails,as%20they%20do%20for%20banks. Das Ergebnis ist diese FinTech-freundliche Regelung zugunsten der Etablierung von Innovation im Finanzsektor, wie der Titel des Gesetzes es verspricht. Diese Innovation ermöglicht es nun auch „Big Tech“ wie Amazon oder Walmart, Stablecoins herauszugeben, wenn sie sich dem Aufsichtsregime als Finanzinstitutionen unterwerfen.18Vgl. Myth vs. Fact: The GENIUS Act, US Senate Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, Newsroom, 8. Mai 2025: https://www.banking.senate.gov/newsroom/majority/myth-vs-fact-the-genius-act#:~:text=Fact:%20The%20bill%20imposes%20guardrails,as%20they%20do%20for%20banks. Demokratische Gegner des Gesetzesentwurfs sehen darin eine Aufhebung der Trennung zwischen Banken und Handel, die bisher als gesetzlich verankertes Grundprinzip galt.19Vgl. Big Techs consider adopting stablecoins as GENIUS Act debate continues, 6. Juni 2025, Cointelegraph: https://cointelegraph.com/news/big-tech-considers-adopting-stablecoins-as-genius-act-debate-continues. Verbraucherschutz findet sich nicht nur nicht im Titel des Gesetzes wieder, sondern wird zugunsten der Innovation hinten angestellt. Die Zusammensetzung des Reservevermögens zur Deckung des Rücktauschanspruchs unterliegt über monatliche Berichtspflicht und jährliche Audits zwar dem Transparenzgebot. Im Gegensatz zu MiCAR sieht der GENIUS Act aber keine Verhaltens- oder Marktmissbrauchsregeln vor, welche Verbraucher gegenüber unfairen Geschäftspraktiken oder eben Interessenkonflikten wie nach der MiCAR schützen würden und ihnen, wie durch MICAR geschehen, ein Beschwerdeverfahren zur Durchsetzung ihrer Rechte an die Hand gäbe.
Wilder Westen oder innovative Marktinfrastruktur?
Grenzenlose Ausweitung des SEC Mandats unter der Regierung Biden
Payment Stablecoins werden nunmehr gemäß GENIUS Act der Bankenaufsicht, die für die Regelung des Zahlungsverkehrs zuständig ist, unterstellt, wenn sie nicht unter den Schwellenwert von zehn Millarden Dollar fallen und von den Aufsichtsbehörden der Bundesstaaten reguliert werden.20Vgl. Vgl. Stablecoin Legislation: An Overview of S. 919, GENIUS Act of 2025 : https://www.congress.gov/crs-product/IN12522. Sog. Meme Coins hingegen fallen nach Entscheidung der Securities Exchange Commission (SEC) nicht mehr unter die Kapitalmarktaufsicht.21Vgl. Staff Statement on Meme Coins, US Securities and Exchange Commission, 27. Februar 2025: https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/staff-statement-meme-coins; Statement on Stable Coins, US Securites and Exchange Commission, 4. Apil 2025: https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/statement-stablecoins-040425.Die Verfahren gegen die größten Krypto-Börsen, allen voran Coinbase und jüngst gegen Binance Holding Ltd., einer Kryptobörse, der die SEC unter Biden noch Veruntreuung von Kundengeldern und Täuschung der Aufsichtsbehörden vorgeworfen hat, hat die SEC eingestellt.22SEC Announces Dismissal of Civil Enforcement Action Against Coinbase, US Securities and Exchange Commission, Press Release, 27. Februar 2025: https://www.sec.gov/newsroom/press-releases/2025-47; Litigation Release No. 26316, US Securites and Exchange Commission, 29. Mai 2025: https://www.sec.gov/enforcement-litigation/litigation-releases/lr-26316 Damit ist die Ära, durch entsprechende Durchsetzungsmaßnahmen den Kryptomarkt zu regulieren, endgültig vorbei. Während der Amtszeit von Präsident Biden hatte die SEC versucht durch eine Vielzahl von Klagen gegen Kryptobörsen, aber auch gegen Software-Anbieter, ihre Allzuständigkeit für den Kryptomarkt durchzusetzen und damit ihr auf den Kapitalmarkt beschränktes Mandat am Kongress vorbei, zu Lasten der Jurisdiktion anderer Aufsichtsbehörden, so weit wie möglich auszuweiten.23Vgl. Is the US trying to kill crypto?, BBC, 15. Juni 2023: https://www.bbc.com/news/business-65861096. Als Gipfel dieses Übergriffs galt der Staff Accounting Bulletin (SAB) No. 121 der SEC, Verwahrern von Kryptowerten vorzuschreiben, verwahrte Kryptowerte als entsprechenden Vermögenswert in ihren Bilanzen zu führen. Beide Häuser des Kongresses hatten kurz vor der Wahl für die Aufhebung dieser Richtlinien gestimmt. Präsident Biden hatte diese Regelung jedoch mit Hilfe seines Vetos am Leben erhalten und damit das Vorgehen der SEC gutgeheissen. Daneben hatte die Vize-Vorsitzende des Bankenausschusses im Senat, Elizabeth Warren, nach einer Reihe von Krypto-Skandalen, allen voran FDX, eine sog. Anti-Krypto Armee ins Leben gerufen,24Vgl. Elizabeth Warren is building an anti-crypto army. Some conservatives are on board, Politico, 14. Februar 2023: https://www.politico.com/news/2023/02/14/elizabeth-warren-anti-crypto-ftx-00082624. um über eine massive Ausweitung der Geldwäscheregeln und Blockadehaltung gegenüber Gesetzesentwürfen zur Schaffung einer geregelten Marktinfrastruktur, die Technologie aus Sicht der Krypto-Industrie totzuregeln statt sie zu legalisieren und rechtssicher zu regeln wie z.B. in der EU unter MiCAR geschehen.
Der Digital Asset Market Clarity Act des Repräsentantenhauses
Das Repräsenantenhaus hatte nämlich schon in der letzten Legislaturperiode versucht, Marktinfrastrukturgesetzgebung auf den Weg zu bringen.25Anja von Rosenstiel: Der Financial Innovation Act for the 21st Century: Eindlich eine Rahmengesetzgebung für Kryptowerte in den USA?, RDi 2024, S. 337. Der Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act – kurz FIT21 Act – wurde schon vor der letzten Wahl mit parteiübergreifender Mehrheit vom House verabschiedet. Mit FIT 21 sollte nicht zuletzt die von der SEC beanspruchte Allzuständigkeit für Kryptowerte, z.B. auch Softwarebetreiber als Börsenhändler einzustufen, eingedämmt werden. Der Krypto-feindliche Bankenausschuss des Senats blockierte dann jedoch die Verabschiedung einer umfassenden Regelung. Der Clarity Act baut auf FIT21 Act auf, der noch im Schatten der großen Kryptopleiten, wie z.B. FTX, abgefasst worden war. Mit der industriefreundlichen Haltung der neuen Regierung, nimmt der CLARITY Act deutliche Änderungen am alten Entwurf des FIT 21 Act vor:
Kryptowerte, die nicht als Zahlungstoken (Payment Stablecoin) einzustufen sind, werden zukünftig grundsätzlich Waren- und nicht Wertpapiercharakter haben. Payment Stablecoins werden im GENIUS Act bzw. STABLE Act geregelt. Dem Diskussionsentwurf aus dem Finanzausschuss des Repräsentantenhauses zufolge will der Digital Asset Market Clarity Act (CLARITY Act)26Vgl. Text -H.R. 3633- 119th Congress (2025-2026): Digital Asset Market Clarity Act (CLARITY Act): https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/3633/text. Innovation fördern. Innovation soll zukünftig bei der Regelsetzung Zielsetzung der SEC sein.27Vgl. One Pager CLARITY Act, US House Committee on Financial Services, Mai 2025: https://financialservices.house.gov/uploadedfiles/2025-05-29_-_comms_one-pager_-_clarity_act_of_2025_-_final.pdf. Durchsetzungsmaßnahmen sollen sich auf Betrugsbekämpfung und Marktmissbrauch beschränken.28Vgl. Testimony Before the United States House Appropriations Subcommittee on Financial Services and General Government, SEC Chairman Paul S. Aktins, 20. Mai 2025: https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/atkins-testimony-fsgg-052025. Als digitale Waren würden Kryptowerte ihren Wert aus ihrer Funktionalität für die jeweilige Blockchain ableiten. Es bleibt fraglich, ob damit Emittenten klare Kriterien vorgegeben werden, die ausreichen, um diese Klassifizierung auch ohne anwaltliche Hilfe vorzunehmen. So werden sie den Nutzen für die Blockchain nicht immer vom Spekulationsinteresse klar trennen und damit rechtssicher abgrenzen können.
Mit der Klassifizierung als Ware würde sich der Kryptomarkt im Gegensatz zu Europa grundsätzlich selbst regulieren. Denn für den Warenverkehr ist die dünn besetzte Commodity Futures Trading Commission (CFTC) zuständig. Mangels entsprechender Personalausstattung und wegen ihres begrenzten Mandats, die Marktintegrität zu sichern und Preismanipulation zu verhindern, bedient sie sich sog. Self-Regulatory Organisations (SROs). In diesem Rahmen ist eine Marktinfrastruktur vorgesehen, welche die vertikale Integration verschiedener Leistungen und den Handel auch mit Waren, also auch mit Wertpapieren aus einer Hand zulassen wird, vorausgesetzt die Anbieter melden sich bei der CFTC an.29Vgl. Sec. 106, siehe Zusammenfassung CLARITY ACT bei: https://financialservices.house.gov/uploadedfiles/2025-05-29_-_sbs_-_clarity_act_of_2025_-_final.pdf.
Wenn es sich um Kryptowerte sog. ausgereifter Blockchain-Systeme („mature blockchain“) handelt, sollen diese nicht unter die Kapitalmarktaufsicht fallen.30 Vgl. Sec. 202 und 203, siehe Zusammenfassung CLARITY Act ebd.: https://financialservices.house.gov/uploadedfiles/2025-05-29_-_sbs_-_clarity_act_of_2025_-_final.pdf. Damit wären die Kryptowerte der bekanntesten Blockchain-Systeme wie z.B. Ethereum, Solana, XRP, BNB und Cardano nunmehr per Gesetz Waren und ihr Weiterverkauf hätte Waren- und nicht mehr Wertpapiercharakter. Die Kategorisierung als mature blockchain erfolgt wiederum über die Selbstzertifizierung, der die SEC lediglich widersprechen kann. Genau diese Frage der wertpapierrechtlichen Einordnung des Weiterverkaufs solcher Kryptowerte stellte jahrelang die „Frontlinie“ zwischen der SEC unter dem SEC-Vorsitzenden Gensler und den größten US-Kryptobörsen in den o.g. Gerichtsprozessen dar.
Bestimmte dezentralisierte Finanzdienstleistungen (DeFi) wie das Staking, das Betreiben von sog. User Interfaces oder die Veröffentlichung von Softwarecodes, will das Gesetz als Softwareanwendungen von der Finanzaufsicht ausnehmen, außer soweit Betrugsbekämpfung und Marktmissbrauch betroffen sind.31Vgl. Sec. 409, siehe Zusammenfassung CLARITY ACT: https://financialservices.house.gov/uploadedfiles/2025-05-29_-_sbs_-_clarity_act_of_2025_-_final.pdf.
Es bleibt spannend, ob angesichts der Politisierung und damit Polarisierung des Themas Krypto eine Mehrheit im US-Repräsentantenhaus für dieses Gesetzespaket zustandekommen wird. Der Senat hat die Entgegennahme des Gesetzesentwurfs erst einmal auf den Herbst verschoben.32Vgl. CLARITY Act Will Miss Trump’s August Deadline: Senate Banking Chairman, Unchained, 17. Juni 2025: https://unchainedcrypto.com/clarity-act-will-miss-trumps-august-deadline-senate-banking-chairman/. Wenn schon viele demokratische Senatoren die Zustimmung zu Regeln für Stablecoins als Legalisierung von Korruption werten, wird es schwierig werden, demokratische Abgeordnete zu finden, welche den Kapitalmarkt derart umfassend deregulieren wollen – zumal wenn Regierungsmitglieder Anbieter auf diesem Markt sind. Die demokratische Vize-Vorsitzende des Finanzausschusses hat bereits einen Gesetzesentwurf vorgelegt: Stop Trading, Retention, and Unfair Market Payoffs in Crypto, also den STOP TRUMP in Crypto Act.33Vgl. H.R. 3573 – Stop Trading, Retention, and Unfair Market Payoffs in Crypto Act 2025 – 119th Congress (2025-2026) – Stop TRUMP in CRYPTO Act: https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/3573/text
Sollte diese Deregulierung durch Dezentralisierung und Selbstzertifizierung jedoch gelingen, würden die USA Maßstäbe für andere Rechtsordnungen setzen. Über diese eingeschränkte Regulierung und das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Lizenzen sollen ausländische Anbieter auf den unternehmensfreundlichen US-Markt gelockt werden.34Vgl. S. 1582 – 119th Congress – GENIUS Act, Sec. 3(b) 2(b). Der Standortwettbewerb würde sich dadurch deutlich verschärfen.
Der europäische Ansatz: MiCAR
Blickt man auf die regulatorischen Entwicklungen in den USA, erscheint der europäische Ansatz vergleichsweise technokratisch. Die im Mai 2023 verabschiedete MiCAR beansprucht seit dem 30. Dezember 2024 volle Geltung und ist damit in all ihren Teilen anwendbar. Die Adressaten, Emittenten von Kryptowerten, allen voran Emittenten von Stablecoins, die die MiCAR als „vermögenswertereferenzierte Token“ und „E-Geld-Token“ bezeichnet, aber auch Emittenten der meisten anderen Kryptowerte, sowie Anbieter von Kryptowerte-Dienstleistungen, müssen sich nun an die europäischen Spielregeln halten.
Technokratisch erscheint dieser Ansatz, weil ihm die enorme Politisierung der US-Regulierungsdebatte fehlt. Zwar waren und sind einzelne Regelungen der MiCAR umstritten, insgesamt scheint aber über Parteien und Länder hinweg Übereinstimmung über Regulierungserfordernis und Regulierungssystem zu herrschen. Technokratisch scheint der Ansatz auch deshalb zu sein, da kein vollständig neues Regelungsregime als Ergebnis eines politischen Ringens um Kryptomärkte geschaffen wurde, sondern eher im Sinne eines Copy & Paste die bislang geltenden Regelungen für klassische Finanzinstitutionen (insbesondere Finanzdienstleister und E-Geld-Emittenten) und die kapitalmarktrechtlichen Regelungen, wie insbesondere die der Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (MiFID II)35Richtlinie 2014/65/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über Märkte für Finanzinstrumente sowie zur Änderung der Richtlinien 2002/92/EG und 2011/61/EU:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0065. in die MiCAR übernommen wurden. Das Bank- und Kapitalmarktrecht der EU insgesamt hat den gleichen teil-technokratischen Ansatz, basieren die Regelungssysteme doch vornehmlich auf Vorschlägen von Expertengremien wie bspw. dem Basel-Komitee für Bankenaufsicht.
Im Gegensatz zum GENIUS ACT beansprucht MiCAR ein technologisch neutrales Regelwerk zu sein, und passt die o.g. Regeln nur teilweise granular an die technischen Besonderheiten Blockchain-basierter Produkte an.36Vgl. Erwägungsgrund Nr. 9 MiCAR. Im Übrigen fallen Produkte, die bereits vom „alten“ Recht erfasst werden, wie bspw. das Einlagengeschäft oder die Emission von Finanzinstrumenten, weiterhin unter die traditionellen Rechtssysteme, auch wenn diese Blockchain-basiert sind. Zweck der Regulierung ist eben auch – vielleicht sogar vornehmlich – befürchtete Risiken in und durch Kryptomärkte abzumildern. Die MiCAR soll die „zusätzlichen Herausforderungen für die Finanzstabilität“ angehen sowie „das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme, die geldpolitische Transmission oder die Währungshoheit“ sichern.37Vgl. Erwägungsgrund Nr. 5 MiCAR. Die genannten „Herausforderungen“, insbesondere die Sicherung der Finanzstabilität, entsprechen den Kernzwecken geltender Finanzmarktregulierung. Die befürchteten Herausforderungen entsprechen nach Ansicht der EU-Gesetzgeber also den Risiken des klassischen Finanzmarkts – daher entlehnt sich die MiCAR auch dessen Regulierungssystemen.
Stablecoins werden in der MiCAR als „vermögenswertereferenzierte Token“ oder „E-Geld-Token“ bezeichnet, abhängig vom jeweiligen Referenzwert, der durch den Stablecoin abgebildet werden soll. Diese in der Industrie eher untypische Klassifizierung unterschiedlicher Stablecoinarten folgt der Risikologik der MiCAR: Vermögenswertereferenzierte Token leiten ihren nominalen Wert von Werten oder Rechten ab oder auch Körben unterschiedlicher Werte oder Rechte. Ein vermögenswertereferenzierter Token könnte also bspw. den Goldpreis referenzieren, einen Korb aus Gold, Silber und ggf. weiteren Edelmetallen, aber z.B. auch einen Korb unterschiedlicher amtlicher Währungen. Dagegen leiten E-Geld-Token ihren nominalen Wert ausschließlich von einer amtlichen Währung ab – ihr Wert entspricht also bspw. einem Euro oder einem Dollar.38Im Detail lässt sich diese Klassifizierung nachlesen bei Ostrovski, in: Meier (Hrsg.), Handbuch MiCAR, Kap. 5 Rn. 47 ff. Während vermögenswertereferenzierte Token einer Vielzahl von Zwecken dienen können, stellen E-Geld-Token Blockchain-basierte alternative Zahlungsmittel dar.39Vgl. Erwägungsgrund Nr. 18 MiCAR. Als solche stellen sie die Finanzstabilität und die Funktionsfähigkeit der Finanzsysteme vor Herausforderungen. Zusätzliche währungspolitische Herausforderungen stellen sich, wenn die in der EU angebotenen E-Geld-Token nicht Euro-gebunden sind, sondern an eine andere Währung (bspw. Dollar), welche dadurch stärkere Verbreitung im Euro-Raum finden kann.
Stablecoin-Emittenten müssen in der EU strenge Anforderungen beachten, um eine Erlaubnis zu erhalten (und zu behalten). Dazu gehört nicht nur das Vorhalten einer Vermögenswertreserve, die die Rücktauschansprüche der Stablecoin-Inhaber absichern muss, sondern auch strenge Anforderungen an bspw. die Geschäftsorganisation sowie das Vorhalten ausreichender Eigenmittel.40Vgl. für vermögenswertereferenzierte Token Art. 27 ff. MiCAR und für E-Geld-Token Art. 48 ff. MiCAR i.V.m. Titel II und III der E-Geld-RL. Letztere Anforderung, die wie oben beschrieben im GENIUS Act fehlt, dient ganz maßgeblich der Absicherung der Solvenz-Risiken des Emittenten und damit dem Schutz vor dominoartigen Zusammenbrüchen des Finanzmarkts. Eins der zentralen Gremien globaler Standardsetzung in der Bankenregulierung, das Basel-Komitee für Bankenaufsicht,41Kurzinfo (auf Englisch): https://www.bis.org/bcbs/index.htm?m=88.. arbeitet stetig an der Verbesserung der Eigenmittelanforderungen für Banken im Rahmen des „Basel Frameworks“, welches regelmäßig ohne größere Änderungen in EU-Recht umgesetzt wird. In Folge der letzten großen Finanzkrise verschärfte das Basel-Komitee seine Standards im Rahmen der als „Basel III“ bekannten Änderungen.42Vgl. Basel III: international regulatory framework for banks: https://www.bis.org/bcbs/basel3.htm?m=76. Das zeigt, dass die Solvenz von Instituten und damit Eigenmittelanforderungen im Zentrum moderner Finanzmarktregulierung steht. Es verwundert insofern auch nicht, dass die jüngsten Änderungen der Basel-Richtlinie besondere Eigenmittelvorschriften für Institute vorsehen, die Kryptowerte in ihren Bilanzen halten.43Vgl. Prudential treatment of cryptoasset exposures, Basel Committee on Banking Supervision,Dezember 2022: https://www.bis.org/bcbs/publ/d545.pdf. Die US-Regulierung setzt sich dem dagegen ausdrücklich entgegen: Vor dem Hintergrund, dass der Vorsitzende des Bankenausschusses des US-Senats diese Basel-III Standards ablehnt, weil sie Endkunden den Zugang zu Kapital erschweren, setzt der GENIUS Act Basel III nicht um.44Vgl. Scott Responds to Vice Chair Barr’s Remarks on Future of Basel III Endgame, 10. September 2024: https://www.banking.senate.gov/newsroom/minority/scott-responds-to-vice-chair-barrs-remarks-on-future-of-basel-iii-endgame.
Auch wenn MiCAR die Finanzstabilität priorisiert, will der europäische Gesetzgeber mit der Regulierung der Kryptomärkte auch Innovation und (fairen) Wettbewerb fördern. Insofern ist die MiCAR natürlich nicht rein technokratischer Natur, sondern verfolgt auch wirtschaftspolitische Absichten. Als „first mover“ hat MiCAR Kryptowerte legalisiert und mit klaren Regelvorgaben Rechtssicherheit geschaffen. In den USA war dies jahrelang die Hauptforderung der Krypto-Industrie.45Vgl. als Beispiel die Erklärung zur Unterstützung des SuperPacs Fairshake durch Zahlungsdienstleister Stronghold, Herbst 2024: https://stronghold.co/learn/the-real-reason-stronghold-is-all-in-on-fairshake Dadurch wollte der europäische Gesetzgeber Unternehmen des Kryptosektors in die EU ziehen.46Vgl. Erwägungsgrund Nr. 1 und 6 MiCAR. Gerade die umfassende Harmonisierung der Regelungen über den gesamten EU-Binnenmarkt hinweg schafft eine übergreifende Rechtssicherheit, die es Unternehmen auch ermöglicht, im gesamten Binnenmarkt tätig zu werden, ohne in jedem Mitgliedstaat gesonderte Erlaubnisse beantragen zu müssen. So entsteht, das ist jedenfalls Teil des Kalküls, ein attraktiver Gesamtmarkt von ca. 450 Millionen EU-Bürgern.
MiCAR – Erste Resultate
Das die EU hier strengere Maßstäbe setzt als andere Rechtsordnungen, zeigt sich mittlerweile auch in der Praxis: Die Emittentin des weltweit drittgrößten Stablecoins „USDe“, die Ethena GmbH mit Sitz in Frankfurt, zog jüngst ihren Erlaubnisantrag bei der deutschen Aufsichtsbehörde BaFin zurück, nachdem die BaFin u.a. aufgrund „gravierende(r) Mängel in der Geschäftsorganisation sowie Verstöße(n) gegen die Anforderungen der MiCAR etwa zur Vermögenswertreserve und zur Einhaltung der Eigenmittelanforderungen“ das Neugeschäft der Ethena mit USDe untersagte.47Ethena GmbH: BaFin stoppt Neugeschäft in USDe-Token, BaFin, 21.03.2025, geändert am 25.06.2025: https://www.bafin.de/ref/19817762. Noch macht Ethena mit seinem algorithmischen Stablecoin auch einen Bogen um die USA. Das wird sich ändern, sobald eine gesetzlich geregelte Marktinfrastruktur besteht.
Ob die Strenge der EU, gepaart mit geschaffener Rechtssicherheit, durch einen wachsenden Markt in der EU belohnt wird, bleibt noch unklar. Einige positive Signale sind aber zu beobachten: Höhere Investitionen durch institutionelle Investoren, wachsende Anzahl von Anbietern von Kryptowerte-Dienstleistungen und insgesamt ein wachsender Markt – all das ist wohl zurückzuführen auf starke Investorenschutzregelungen und geschaffene Rechtssicherheit.48Vgl. EU MiCA Regulations Statistics 2025: The Impact on Crypto Market, CoinLaw, 16. Juni 2025: https://coinlaw.io/eu-mica-regulations-statistics/. Widersprechende Beispiele finden sich aber auch: So zog sich Tether, Emittent des weltweit größten Stablecoins „USDT“, mit dessen Euro-Ableger vom europäischen Markt zurück.49Vgl. Tether ends EURT stablecoin support citing EU’s MiCA regulations, Coingeek, 29. November 2024: https://coingeek.com/tether-ends-eurt-stablecoin-support-citing-eu-mica-regulations/. Wie sich Tether in Bezug auf den GENIUS Act positionieren wird, bleibt abzuwarten. Tether’s Lizenz aus El Salvador wird selbst die neue unternehmensfreundliche US Bankenaufsicht nicht anerkennen.50Vgl. Crypto firm Tether and its founders finalizing move to El Salvador, Reuters, 13. Januar 2025, https://www.reuters.com/technology/crypto-firm-tether-its-founders-finalising-move-el-salvador-2025-01-13/.
Schutz vor US-Dominanz?
Die Frage nach dem Erfolg der MiCAR bringt aber noch eine weitere, weitaus politischere Dimension mit sich: In der MiCAR dürfte auch die Hoffnung stecken, auf Euro lautende Stablecoin zu fördern und so eine stärkere finanzielle Souveränität über den „europäischen“ Kryptomarkt zu gewinnen. Europäische Web3 Verfechter haben die Vision eines innovativen Internets, welches anders als das Web2 nicht mehr überwiegend durch US Firmen zentral kontrolliert, sondern durch eine dezentrale, auf eine unbegrenzte Vielzahl von Nutzern verteilte Architektur gesteuert wird. Aber auch zentralisierte staatliche und private Projekte, wie bspw. der Digitale Euro der EU oder tokenisierte Sichteinlagen der Geschäftsbanken, zielen bei der Modernisierung ihrer Finanzinfrastruktur durch Umstellung auf Blockchain-Technologie darauf, die Dominanz amerikanischer Online-Zahlungsinfrastrukturen im Web2 aufzubrechen. Allerdings, wie bereits oben erläutert, ist der Stablecoinmarkt „dollarisiert“ – 99% der im Umlauf befindlichen Stablecoins sind Dollar-gebunden. Diese Dollarisierung wirkt sich nicht nur auf die Kryptomärkte aus, sondern bringt auch Folgen für den Finanzmarkt insgesamt und die Währungshoheit in der EU mit sich: Eine wachsende Durchdringung des europäischen Binnenmarkts mit auf Dollar lautenden Stablecoins könnte zum einen zu Abflüssen aus den Bilanzen europäischer Banken hin zu US-amerikanischen Instituten bzw. Stablecoin-Emittenten führen und zum anderen den Einfluss des Euro und damit währungspolitischer Maßnahmen und der Währungshoheit insgesamt im Euro-Währungsraum verringern. Schließlich werden besicherte Stablecoins meist in der Währung besichert, die sie auch replizieren – Sicherheiten der Dollar-Stablecoins sind daher vornehmlich US-Staatsanleihen. Investitionen in Euro-Staatsanleihen und damit zusammenhängende währungspolitische Bemühungen wären gefährdet.
Diese Gefahren werden jüngeren Medienberichten zufolge durch die EZB in Reaktion auf die Entwicklungen in den USA und dem GENIUS Act betont.51Vgl. Commission livid as ECB warns of crypto apocalypse under Trump, Politico, 22. April 2025:https://www.politico.eu/article/european-commission-livid-ecb-warn-crypto-apocalypse-donald-trump/. In einem internen Papier legt die EZB Gefahren dar, die sie insbesondere auch durch solche Stablecoins sieht, die sowohl in der EU als auch einem Drittstaat (man darf hier wohl die USA nennen) emittiert werden, sog. „multi-issuance schemes“.52Vgl. Subject: ECB Non-paper on EU and third country stablecoin multi- issuance, Council of the European Union, April 2025: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/WK-4742-2025-COR-1/en/pdf. Solche Stablecoins werden – so die Befürchtung der EZB, die dabei „Tether“ ausdrücklich als Beispiel nennt, zumeist Dollar-gebunden sein und damit obige Gefahren verstärken. Zudem befürchtet die EZB, dass solche Stablecoins auch sog. „Bank Runs“ befeuern könnten, wenn Nicht-EU Inhaber solcher Stablecoins Rücktauschansprüche bei den EU-Teilen dieser „schemes“ geltend machen, da die EU den höheren Kundenschutzstandard bietet. Die EZB fordert daher mit Blick auf diese Risiken Verschärfungen der MiCAR.
Die EU-Kommission reagierte auf die Forderungen der EZB verhalten und wies darauf hin, dass die MiCAR bereits ausreichende Schutzmechanismen biete. Insofern wurde vor regulatorischen „Schnellschüssen“ gewarnt.53Vgl. Commission livid as ECB warns of crypto apocalypse under Trump, Politico, 22. April 2025: https://www.politico.eu/article/european-commission-livid-ecb-warn-crypto-apocalypse-donald-trump/; Trumps Kryptopolitik löst Streit zwischen EZB und EU-Kommission aus, FAZ, 30. April 2025: https://www.faz.net/aktuell/finanzen/wieso-ezb-und-eu-kommission-um-die-zukunft-der-stablecoin-regulierung-ringen-110443558.html. Tatsächlich bietet die MiCAR entsprechende aufsichtsrechtliche Instrumente: Stablecoins, die auf eine Währung lauten, die nicht die amtliche Währung eines Mitgliedstaats ist, unterliegen bspw. besonderen Berichtspflichten und sind in ihrer Gesamt-Transaktionshöhe beschränkt.54Vgl. Art. 58 Abs. 3 iVm Art. 22 ff. MiCAR. Einer ausufernden Ausweitung einzelner solcher „schemes“ könnte also durch die MiCAR begegnet werden. Aus Sicht der EZB reichen diese Instrumente aber nicht aus, sodass Kommission und EZB nicht übereinkommen. Eine durch den Ausschuss für Wirtschaft und Währung des EU-Parlaments in Auftrag gegebene Studie unterstützt grundsätzlich die Sichtweise der Kommission, ruft gleichwohl zu einer Beobachtung der Situation auf.55Vgl. Jens van t’ Klooster/ Eduardo D. Martino/ Eric Monnet: Cryptomercantilism vs. Monetary Sovereignty. Dealing with the Challenge of US Stablecoins for the EU, Monetary Dialogue Papers, Juni 2025: https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/296400/DEZERNAT%20June%202025_FINAL.pdf. Nach Verabschiedung der MiCAR entflammt mit Blick auf die USA nun doch eine womöglich politisiertere MiCAR-Debatte – interessanterweise zwischen den EU-Institutionen.
EU-Rechtsunsicherheit um dezentralisierte Finanzdienstleistungen
Während in den USA dezentralisierte Finanzdienstleistungen im CLARITY Act mitgeregelt werden sollen, herrscht in der MiCAR zu diesem Thema weitestgehend lautes Schweigen. Die Regelungen der MiCAR äußern sich zu DeFi nicht ausdrücklich; einzig Erwägungsgrund Nr. 22 MiCAR spricht DeFi an. DeFi – im Verständnis der MiCAR solche Blockchain-basierten Anwendungen und Kryptowerte, bei denen es keinen identifizierbaren Intermediär bzw. bei öffentlichen Angeboten Emittenten gibt – wird von der MiCAR ausgenommen. Während im ursprünglichen MiCAR-Entwurf DeFi gar nicht mitbedacht wurde, brachten EU-Parlament und EU-Rat entsprechende Änderungen in die Trilogverhandlungen ein.56Vgl. die Zusammenstellung der jeweiligen Mandate: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_7694_2022_INIT. Erwägungsgrund Nr. 22 entstand sodann im Rahmen des Trilogs. Über die Anwendbarkeit und Auswirkungen des Erwägungsgrundes besteht aber enorme Unsicherheit – bspw. ist unklar, ob Kryptowerte-Dienstleister nicht gleichwohl bestimmten Pflichten in Bezug auf DeFi-Kryptowerte unterliegen.57Zu diesem Streitthema eingängig: Benedikt Bartylla: EU Crypto Trading Platforms Need a Bitcoin Whitepaper, University of Oxford, Faculty of Law Blogs, 4. Juni 2025: https://blogs.law.ox.ac.uk/oblb/blog-post/2025/06/eu-crypto-trading-platforms-need-bitcoin-whitepaper. Die EU könnte hier im Spannungsverhältnis zwischen Innovationsförderung und Verbraucherschutz gefangen gewesen sein; dedizierte DeFi-Regelungen wurden jedenfalls ausdrücklich aufgeschoben.58Vgl. insofern die Berichtspflicht der Kommission zu DeFi gem. Art. 142 MiCAR.
Der CLARITY Act, wie oben gezeigt, würde dagegen eine bundes-gesetzlich verankerte Ausnahmeregelung („safe harbour“) für dezentralisierte Nutzeroberflächen bieten, statt wie in der EU nicht ausschließen zu können, dass sie als Anbieter von Kryptowerte-Dienstleistungen gelten.59Vgl. https://www.dfsa.dk/news/2024/jun/crypto-assets_250624. Die USA würde insofern für DeFi Rechtssicherheit schaffen während die MiCAR hier hinterherhinkt. Nicht umsonst forderte daher die EZB-Präsidentin Christine Lagardenoch vor Verabschiedung der MiCAR eine „MiCAR 2“, auch mit Blick auf DeFi.60Vgl. EZB-Präsidentin fordert Regulierung von Krypto-Krediten und Staking, Cointelegraph, 22. Juni 2022: https://de.cointelegraph.com/news/ecb-head-calls-for-separate-framework-to-regulate-crypto-lending?_ga=2.126394317.1599656719.1667697087-839706955.1650054811. Denn noch werden dezentralisierte, „emittentenlose“ Stablecoins, wie der Dollar-gebundene Sky Stablecoin, auf dem Zweitmarkt in der EU gehandelt und das ohne eine entsprechende Regulierung.61Vgl. DAI, Sky stablecoins are controversial under MiCA regulations. Implications for Tether?, Ledger Insights, 28. Januar 2025: https://www.ledgerinsights.com/dai-sky-stablecoins-are-controversial-under-mica-regulations-implications-for-tether/.
Ausblick
Die Entwicklungen in den USA um den Kryptomarkt und die damit einhergehende Deregulierung des Finanzmarkts politisieren auch die europäische Kryptomarkt-Debatte. Im Gegensatz zur Plattform-Web2 -Ökonomie, in der Europa das Nachsehen hat, bietet die Blockchain mit ihrem offenen, dezentralen Ansatz Europa eine erneute Chance, im Wettbewerb im Digitalzeitalter zu bestehen und von US-dominierten Kommunikations- und Zahlungsinfrastrukturen unabhängig zu werden, wenn eine Regulierung „the European Way“ gelingt, im Ausgleich zwischen Risikominderung für Anleger sowie Finanzstandort und der Innovationsförderung.62Vgl. Zenner, Kai, et al.: The European Way. A Blueprint for Reclaiming Our Digital Future, 12. Mai 2025: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=5251254; Deutsche Version Der Europäische Weg – Ein Fahrplan zur Sicherung unserer digitalen Zukunft hier: https://tumthinktank.de/wp-content/uploads/EuropeanWay_DE_0406-german.pdf. Die Stimmen, die eine Überarbeitung zum Schutz des europäischen Kryptomarktes fordern, werden deshalb immer lauter. Derweil bleibt DeFi in der EU bisher unreguliert. Auch das leistet Spekulationen über eine MiCAR 2 Vorschub. Wie die dezentralisierte Finanzwirtschaft zu regulieren ist, könnte (unter Druck der US-Entwicklungen) Gegenstand intensiverer politischer Auseinandersetzung werden.
Entstanden ist der Text auf Einladung nach Erscheinen von Johannes Meier (Hrsg.): Handbuch MiCAR, Europäische Regulierung der Kryptowerte, Erich Schmidt Verlag, 2025. Die regulatorische Erfassung der Blockchaintechnologie ist noch im Entstehen. Auch die jüngst entstandene MiCAR wird von der rechtswissenschaftlichen Praxis noch erschlossen.In Kapitel 5 des Handbuchs kommentiert Daniel Ostrovski die Regulierung der E-Geld-Token durch die MiCAR; in Kapitel 15 gibt Anja von Rosenstiel einen Einblick in die Grundzüge des US Finanz- und Kapitalmarkts und den US-Regulierungsansatz von Kryptowerten im Vergleich zu MiCAR vor Antritt der heutigen US Regierung. Beide Kapitel dienen den Ausführungen dieses Beitrags als Grundlage.
Anja von Rosenstiel: Der Financial Innovation Act for the 21st Century: Eindlich eine Rahmengesetzgebung für Kryptowerte in den USA?, RDi 2024, S. 337.
Vgl. als Beispiel die Erklärung zur Unterstützung des SuperPacs Fairshake durch Zahlungsdienstleister Stronghold, Herbst 2024: https://stronghold.co/learn/the-real-reason-stronghold-is-all-in-on-fairshake
Der digitale Euro: Elektronisch, aber offline-fähig
Ein Beitrag von Lars Hupel
3. März 2025
Die Europäische Zentralbank veröffentlichte im Dezember letzten Jahres ihren zweiten Fortschrittsbericht der seit November 2023 laufenden „Vorbereitungsphase“, die eine mögliche Herausgabe des digitalen Euro projektieren soll.1EZB: “Second progress report on the digital euro preparation phase”, Dezember 2024, https://www.ecb.europa.eu/euro/digital_euro/progress/html/ecb.deprp202412.en.html. Bis Ende 2025 arbeitet die EZB dazu insbesondere am sogenannten Rule Book, also dem Regelwerk, und sammelt im Rahmen mehrerer Ausschreibungen Angebote für technische Lösungen. Darunter ist auch die Fähigkeit zur Offline-Bezahlung. Der digitale Euro soll dadurch immer dann einsetzbar sein, wenn bisher Bargeld die einzige Option war: etwa bei schlechtem Empfang oder für das Taschengeld von Kindern. Durch Wallets, die in der Lage sind, Geldwerte offline zu speichern und zu verwalten, soll im Handel wie auch untereinander bezahlt werden können.
Der Kontext
Der digitale Euro wird als Retail CBDC (digitale Zentralbankwährung für den Privatgebrauch) in erster Linie Konsument:innen und Händler:innen zur Verfügung stehen, um alltägliche Zahlungen abzuwickeln. Dadurch grenzt er sich von den gängigen unbaren Zahlungsmitteln ab, die allesamt privatwirtschaftlich organisiert und betrieben sind. Gleichzeitig unterscheidet er sich vom geschäftlichen Zahlungsverkehr zwischen Unternehmen und Finanzinstitutionen, für den eine sogenannte Wholesale CBDC (eine digitale Zentralbankwährung für Geschäftsverkehr) im Gespräch ist.
Als Retail CBDC ähnelt der digitale Euro am ehesten dem Bargeld. Er etabliert das zweite Zahlungsmittel, welches eine direkte „Beziehung“ zwischen der breiten Öffentlichkeit und der Zentralbank herstellt. Genau wie beim Bargeld soll man auch mit dem digitalen Euro zahlen können, ohne online zu sein. Damit liegt die EZB im Trend: Gemäß der jüngsten Umfrage der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) führt die Mehrheit der befragten Zentralbanken Offlinefähigkeit als wichtigstes Feature von CBDC-Wallets an.2Alberto Di Iorio, Anneke Kosse und Ilaria Mattei: “Embracing diversity, advancing together – results of the 2023 BIS survey on central bank digital currencies and crypto”, Juni 2024, https://www.bis.org/publ/bppdf/bispap147.pdf; hier: Seite 10, Kategorie D “Technology”
Mit Ausnahme vom E-Commerce soll der digitale Euro offline funktionieren, das heißt: ohne Internet-, Telefon- oder anderweitige Verbindung.
Eine Endnutzerin lädt sich mit einer Smartphone-Wallet von ihrer Bank Geld „herunter“. Dafür ist eine Online-Verbindung nötig. Ab diesem Moment soll sie aber offline – das heißt weder Mobilfunkempfang noch WLAN – beispielsweise ihrer Tochter Geld auf deren Wallet übertragen können, egal, ob es sich dabei um ein Wearable, eine Karte oder ein zweites Smartphone handelt. Und auch die Tochter soll nun mit ihrer Wallet – weiterhin offline – bei einem Händler bezahlen können.
Eine solche konsekutive Weitergabe durch mehrere Hände ohne Intermediäre erscheint beim Bargeld ganz selbstverständlich, ist aber bei elektronischen Zahlungsverfahren bisher nicht möglich. Selbst neuere Zahlungsapps wie Wero, die auch auf den Retail-Markt abzielen, leisten dies nicht.
Diese neue technische Möglichkeit bezeichnet die BIZ in ihrer Nomenklatur als „intermittently offline“.4BIS Innovation Hub: “Project Polaris. Part 1: A handbook for offline payments with CBDC”, Mai 2023, https://www.bis.org/publ/othp64.pdf. Diese ist definiert als:
beide Zahlungsparteien können über einen längeren Zeitraum offline sein;
die Zahlung wird unmittelbar und final abgeschlossen; und
die Zahlungsempfängerin kann das erhaltene Geld offline an Dritte weiterausgeben.
Initial könnten Wallets per Bank-App oder Geldautomaten befüllt (oder entleert) werden. Dazu müssen Banken den Austausch zwischen Bargeld, Giralgeld und digitalem Euro anbieten. Die Wahl der Wallet (Smartphone, Karte o.Ä.) ist dabei der Nutzerin freigestellt; alle funktionieren nach gleichem Prinzip. Außerdem können Banken zusätzliche Funktionen anbieten, die über den basalen Zahlungsverkehr hinausgehen, beispielsweise dass durch automatisches Aufladen stets ein bestimmter Betrag in der Offline-Wallet vorliegt.
Natürlich müssen die Wallets ein hohes Schutzniveau anbieten, damit Fälschungen ausgeschlossen sind. All das ist Bestandteil der Ausschreibung der EZB.
Die Technik
Um all diese Anforderungen zu bewältigen, ist spezielle Hardware nötig. Eine reine Software-Lösung würde sich zu einfach manipulieren lassen: Beispielsweise könnte ein Angreifer eine Wallet mit Geld aufladen, es in einem sicheren Speicher ablegen und eine Offlinezahlung durchführen. Nach dieser Zahlung könnte er allerdings den Speicher manipulieren und diesen auf den vorherigen Wert zurücksetzen. Nun könnte eine weitere Zahlung mit „demselben“ Geld nochmal durchgeführt werden. Dieses Szenario, in der Fachliteratur als double spending problem, also doppeltes Ausgeben, bekannt, gilt es zu verhindern, denn es käme – in der analogen Welt – dem Kopieren von Banknoten gleich.
Es gibt allerdings technische Lösungen, die eine digitale Kopie von Geld oder doppeltes Ausgeben verhindern. Sogenannte Secure Elements sind dedizierte Hardware-Chips, die in sich die Funktion von Prozessor und Speicher vereinen und nach außen definierte Kommunikationskanäle (meist Near Field Communication, NFC) anbieten. Heutzutage kommen Secure Elements schon in einer Vielzahl von Geräten zum Einsatz: klassische elektronische Zahlkarten, Smartphones, Smartwatches, Wearables, Reisepässe, Personalausweise und viele mehr enthalten Secure Elements. Auch SIM- und Gesundheitskarten (zu erkennen an den Kontaktflächen) basieren auf Secure Elements.
Abbildung 2. Geräte mit eingebauten Secure Elements
Offensichtlich haben die Herausgeber dieser Geräte ein Interesse daran, dass sich Prozessor und Speicher nicht manipulieren lassen. Schließlich gilt es heute schon zu verhindern, dass Personalausweise oder Kreditkarten in analoger oder auf dem Smartphone gespeicherter Form geklont und Identitäten gestohlen werden könnten.
Wie der Name bereits suggeriert sind Secure Elements manipulationssicher, d.h. sie verfügen über technische Abwehrmaßnahmen. Sie garantieren, dass gespeicherte Daten nicht unberechtigt geändert und Algorithmen korrekt ausgeführt werden. Das obige Szenario würde also mit ihnen nicht funktionieren. Technisch gesehen gehen die Maßnahmen über den landläufig bekannten Kopierschutz etwa von DVDs weit hinaus.
Eine Zahlung würde stets zwischen den Secure Elements zweier Wallets ablaufen: im Regelfall kontaktlos via NFC. Wallets können daher nur auf Geräten sicher implementiert werden, die ein Secure Element enthalten. Genau das stellt sich die EZB als integralen Bestandteil des digitalen Euro vor. Damit wäre auch sichergestellt, dass eine Angreiferin sich nicht blanke Karten besorgt und diese mit einer eigenen Wallet-Implementierung bestückt. Wallets müssen sich, bevor digitaler Euro ausgetauscht wird, gegenseitig authentifizieren. Das bedeutet, dass beispielsweise ein Händler nicht „einfach so“ von einer beliebigen, möglicherweise manipulierten Wallet Geld offline akzeptieren würde. Dies wird durch elektronische Zertifikate, ein gängiges Verfahren, sichergestellt. Wichtig ist, dass diese Authentifizierung lokal funktioniert und daher kein Austausch von Identitäten mit der Zentralbank stattfindet.
Kritiker:innen sehen in der Forderung nach Secure Elements allerdings eine Benachteiligung reiner Software-Lösungen. Doch diese Kritik ist in zweierlei Hinsicht fehlgeleitet.
Reine Software-Lösungen bieten kein ausreichend hohes Schutzniveau vor dem digitalen „Gelddrucken“ und gerade ein nationales Zahlungssystem ist für fremdstaatliche Angriffe prädestiniert.
Für die Nutzung der Secure Elements ist es zwar notwendig, dass Smartphone-Hersteller dafür ihre Genehmigung erteilen. Man kann nicht einfach „irgendwelche“ Apps auf dem Sicherheitschip installieren, denn das würde die Sicherheitsgarantien unterlaufen. Aber die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Gesetzgebung sieht vor, dass Hersteller – auch außereuropäische – ihre Geräte für die Sicherheitsfunktionen des digitalen Euro öffnen müssen. Die EZB steht mit den Herstellern im Austausch.5Siehe EZB: “Second progress report on the digital euro preparation phase”, Dezember 2024, https://www.ecb.europa.eu/euro/digital_euro/progress/html/ecb.deprp202412.en.html. Beispielsweise hat Apple in der Vergangenheit, auch im größeren Kontext des Digital Market Acts, ihre Geräte für alternative Zahlverfahren geöffnet.6Finextra: “Norway’s Vipps launches world’s first Apple Pay rival for iPhone”, 10.Dezember 2024, https://www.finextra.com/newsarticle/45188/norways-vipps-launches-worlds-first-apple-pay-rival-for-iphone.
Davon unbenommen können Wallets für den digitalen Euro auch auf den Zahlungskarten europäischer Banken angeboten werden, was die letzten Vorbehalte hinsichtlich europäischer Infrastruktur ausräumen sollte.
Die Bedenken
Von technischer Seite gibt es aber noch weitere Bedenken. So wird vorgebracht, dass die oben geschilderte Offlinefähigkeit („intermittently offline“) mathematisch nicht möglich sei. Tatsächlich gibt es bei verteilten Systemen das sogenannte CAP-Theorem. Dieses besagt, dass ein Netzwerk nicht gleichzeitig konsistent (consistent), verfügbar (available) und resilient (partition tolerant) gegen Verbindungsabbrüche sein kann (lediglich zwei der drei Eigenschaften könnten erfüllt werden). Angewendet auf CBDC folgern nun manche, dass Offlinefähigkeit prinzipiell nicht funktionieren könne. Diese Schlussfolgerung fußt aber auf einer falschen Interpretation des Theorems. Wie die nachfolgende Grafik illustriert, muss man sich in der Tat für eine der drei Seiten des Dreiecks entscheiden. Banknoten sind offlinefähig, aber bei Verlust nicht wiederherstellbar. Schecks sind ebenso offlinefähig, aber erlauben es, mehr Geld auszugeben als man auf dem Konto hat. Debitkarten wiederum sind wiederherstellbar, aber nicht offlinefähig.
Abbildung 3. Das Dreieck der gewünschten Eigenschaften von Zahlungsmethoden
Der digitale Euro würde sich als ihre digitale Entsprechung wie die Banknoten positionieren: Der Vergleich von Secure Elements mit den proprietären Farben und Drucktechniken bei Banknoten als Sicherheitsmerkmalen liegt daher nahe. Da Banknoten (wie auch beispielsweise Pässe) staatliche Hoheitszeichen sind, die die Autorität und Legitimität eines Staates repräsentieren, ist die Fähigkeit, sie im analogen wie digitalen Raum schützen zu können, essenziell.
Die fehlende Wiederherstellbarkeit des digitalen Euro ist dabei ein Zeugnis von hohen Datenschutzstandards. Denn wie beim Bargeld haben weder die EZB noch Banken einen Einblick, welcher digitale Euro sich gerade in welcher Wallet befindet.
Zentralbanken sind in einer guten Position, sichere und datenschutzfreundliche, öffentliche Infrastrukturen für den Zahlungsverkehr aufzubauen. Regulierung und gemeinsame Standards sorgen dafür, dass Geräte verschiedener Hersteller und Apps verschiedener Banken nahtlos zusammen funktionieren können.
Das Netz und der doppelte Boden
Trotzdem sind Wallets nicht für immer offline, aus zweierlei Gründen.
Erstens ist es zur Erhöhung der Sicherheit wichtig, dass die Wallets periodisch einen sogenannten Integritätscheck durchführen, um das auf der Wallet vorhandene Geld auf Echtheit zu prüfen. Außerdem würde eine als gestohlen gemeldete Wallet deaktiviert. Im Regelfall geschieht dies nahtlos, beispielsweise wenn ich, nachdem das Geld ausgegeben ist, neues Geld herunterlade. Manipulationen würden spätestens hier auffallen, wodurch der Wirkradius von potenziellen Angriffen drastisch eingeschränkt wird.
Zweitens gibt es ein Interesse daran, dass mit dem digitalen Euro kein Geld gewaschen werden kann. Im Gegensatz zum Geldkoffer, der mit zunehmendem Inhalt unhandlich wird, ist der Betrag beim Digitalgeld lediglich eine Zahl: in Kombination mit anonymen Offlinezahlungen ein Rezept für Desaster. Die EZB sieht daher strenge Limits vor. So ist ein generelles Haltelimit von 3000 € vorgesehen. Transaktionslimits könnten hinzukommen.
Das Fazit
In der Gesamtschau ergibt sich ein differenziertes Bild. Die Sicherheitsarchitektur von offlinefähigen Digitalwährungen verfügt über mehrere Ebenen: angefangen von der Hardware über kryptografisch sichere Kommunikationsprotokolle bis hin zum Integritätscheck durch die Zentralbank. .
Der digitale Euro gleicht als Zentralbankgeld dem Bargeld, nicht einem klassischen Konto. Geeignete Interfaces sorgen für die Integration mit sicherer Hardware und gleichzeitigen Bedienkomfort. Hierzu können Bank-Apps dienen, die zusätzliche Leistungen anbieten könnten.
Die immer wieder vorgebrachten technischen Bedenken können durch praktische Erfahrungen sowohl in existierenden CBDC-Projekten als auch in der freien Wirtschaft (breite Industrie) ausgeräumt werden. Secure Elements sind etablierte Vertrauensanker, die längst für kritische hoheitliche Aufgaben im Einsatz sind und daher auch für den digitalen Euro relevant.
Alberto Di Iorio, Anneke Kosse und Ilaria Mattei: “Embracing diversity, advancing together – results of the 2023 BIS survey on central bank digital currencies and crypto”, Juni 2024, https://www.bis.org/publ/bppdf/bispap147.pdf; hier: Seite 10, Kategorie D “Technology”
Kein Weiterkommen in der EU? Die EU-Wahlen und der digitale Euro
Ein Beitrag von Caroline Marburger
24. Mai 2024
Vom 6. bis 9. Juni könnten über 350 Millionen EU-Bürgerinnen und -Bürger ab 16 Jahren ihre Stimme abgeben, sofern sie sich denn entscheiden zur Wahlurne zu gehen. Mehr Menschen als in den USA leben. Und doppelt soviel wie dort derzeit entsprechend registriert sind und wählen dürfen. Dennoch hat die EU-Wahl, schaut man in die Medien, wenig eigenen Appeal. Sie scheint eher die Fußnote des Superwahljahres 2024 zu sein. Dabei zeigt eine Studie der Heinrich-Böll-Stiftung von März diesen Jahres, dass zwei Drittel der Befragten die EU-Wahl für sehr wichtig halten. In der Medienlandschaft findet dieses Interesse allerdings keinen merkbaren Niederschlag. Und selbst die vergleichsweise rekordhafte Wahlbeteiligung in 2019 blieb 15% hinter der Wahlbeteiligung bei Bundestagswahlen zurück. Ob sich das womöglich brexitinduzierte Ergebnis wiederholt, bleibt fraglich. Kümmmert uns Europa genug?
EU-Politik und politische Arbeit auf EU-Ebene sind kaum Referenzrahmen. Eine abseits vom European Song Contest selten europäische, sondern meist national stark segmentierte Öffentlichkeit widmet sich vornehmlich dem, was in der Hauptstadt getan oder dieses Jahr in Sachsen, Thüringen und Sachsen-Anhalt gewählt wird. Eher als Berichterstattung zur EU-Wahl finden sich Nachrichten zum US-Wahlkampf und den Erwartungen, was mit einer Wiederwahl Trumps einhergehen könnte. Europäische Nachrichtendienste wie Politico Europe oder EURACTIV bleiben eine Nische.
Wie unsere nationalen Sozialversicherungs-, Gesundheits- und Bildungssysteme operieren, da hat die EU wenig mitzureden. Geht es aber um Themen wie Binnenmarkt und Wettbewerb, Landwirtschaft, Umwelt und Migration, werden in Brüssel wesentliche Entscheidungen gefällt, die uns alle angehen. Themen, die allesamt Schwergewichte der medialen, öffentlichen Diskussion der letzten Zeit sind. Grund genug, diese Wahl als höchstrelevant für unsere Zukunft, zumindest die Weichenstellungen der kommenden 5 Jahre, einzustufen. Aber unsere mediale Logik und nationale Themenfilter, so scheint es, erschweren eine solche Einsicht.
Dann hingegen gibt es zutiefst europäische Themen wie den digitalen Euro, der womöglich aus der entgegengesetzten Logik heraus bisher unter dem Radar fliegt. Definitiv keines der Schwergewichte der öffentlichen Debatte. Hingegen fraglos ein gesamteuropäisches politisches Projekt. Nach der Einführung des Euro zwischen 1999 und 2002 geht es nun um seine fehlende, nun nachzuholende digitale Ergänzung. Die Einführung des Euro zwischen 1999 und 2002 war keineswegs unumstritten, aber der digitale Euro ist in nationalen Debatten derzeit noch kaum von Bedeutung.
eFin &Demokratie hat sich der möglichen bis wahrscheinlichen Einführung dieses digitalen Zentralbankgeldes in verschiedenen Formaten gewidmet bzw. tut dies weiterhin. Darunter in der ersten Staffel des projekteigenen Podcasts Digitalgelddickicht, der es mir zur Aufgabe gemacht hat, den digitalen Euro in inzwischen 8 Folgen aus möglichst unterschiedlichen Perspektiven zu beleuchten, verschiedensten Expertinnen und Experten, Laien auf der Straße und Stakeholdern Fragen zu stellen und zu versuchen, den digitalen Euro wenn nicht jedermann, so doch mehr Zuhörerinnen und Zuhörern näherzubringen. Dabei ist ins Auge gefallen: er wird bisher vornehmlich von Vertreterinnen und Vertretern von EZB, Geschäftsbanken und Zahlungsdienstleistern, vor allem Wirtschafts- und Rechts-, weitaus geringfügiger von Sozialwissenschaftlerinnen und – wissenschaftlern und einigen finanzpolitischen NGOs breiter und öfter diskutiert. Und dann vornehmlich unter finanzwirtschaftlichen und geldpolitischen Vorzeichen im engeren Sinne.
Es scheint oft selbstverständlich, unsere Währung und ihre Digitalisierung nicht auch als soziopolitisches Unterfangen, als gestaltbares öffentliches Gut zu thematisieren, sondern vornehmlich als technokratische Aufgabe, die unsere Geld- und Wirtschaftsordnung möglichst geringfügig stören, idealerweise natürlich fördern und zukunftstauglich machen solle. Eine meines Erachtens unzureichende Engführung.1Siehe hierzu beispielsweise die Themen und Perspektiven, die im jüngst erschienen ZEVEDI-Kurzfilm Follow the [New] Money. Auf den Spuren von Krypto, Karten, Coins und Cash angerissen werden. Legitime Beschränkung vielleicht für die EZB, deren Aufgabe es ist, ihn zu entwickeln und auszugeben, aber eine keineswegs notwendige Limitierung für die Diskussion unter Expertinnen und Experten. Und erst recht nicht für die politische Diskussion: sowohl für die öffentliche Debatte als auch für jene innerhalb der zuständigen, politischen Institutionen. Denn diese ist schließlich entscheidend dafür, wie der digitale Euro letztlich gestaltet wird, was er vermag und was nicht.
Warum ein digitaler Euro?
Würde ein Gesetz zum digitalen Euro verabschiedet, könnte das den Alltag aller EU-Bürgerinnen und -Bürger verändern, auch wenn es kaum die haptische Symbolkraft und emotionale Bedeutung der Einführung des Euros zum Jahreswechsels 2001/2002 hätte. Aber: als gesetzliches Zahlungsmittel müsste er gemäß des derzeitigen Gesetzesentwurfes überall da, wo jetzt schon digital gezahlt wird, also im Netz, im Supermarkt oder im Flugzeug, akzeptiert werden. Anders als es seinerzeit unumgänglich war, die D-Mark in Euromünzen und -banknoten umzutauschen, bliebe es die Entscheidung der Bürgerinnen und Bürger, ob sie ihn dann anderen digitalen Bezahlungsoptionen vorziehen oder nicht. Euromünzen und -banknoten bleiben und der Erhalt dieses Bargeldes soll innerhalb des gleichen Gesetzespaketes festgeschrieben und versichert werden. Aber dort, wo bereits ausschließlich bargeldlos operiert wird, z.B. online oder in weniger bargeldaffinen Ländern wie Finnland oder den baltischen Staaten , da wäre der digitale Euro eine Alternative, die anderen Gesetzen folgen würde als die anderen, privatwirtschaftlichen Zahlungsoptionen, die wir bisher zu nutzen gewöhnt sind.
Anlass, ein solches digitales Zentralbankgeld einzuführen, ist, was im Hintergrund geschieht, während wir unsere Uhr, Handy oder Karte an der Kasse hinhalten oder im Netz auf die Bezahloption unserer Wahl klicken. Oft verschwenden wir keinen größeren Gedanken daran. Außer vielleicht, dass es so viel schneller und angenehmer geht als früher und uns den lästigen Gang zum immer entfernter gelegenen Geldautomaten erspart. Was währenddessen aber passiert ist: wir nutzen keine gesamteuropäische Zahlungsinfrastruktur, weil es die nicht gibt. Und je stärker die Marktdominanz dieser nichteuropäischen Anbieter ist oder wird, umso weniger Handhabe bleibt der EU politisch und europäischen Anbietern wirtschaftlich, deren Geschäftspraktikern oder ihren hohen Tarifen etwas entgegenzusetzen. Kurz: Je öfter digital bezahlt wird und je mehr sich diese Dominanz verschärft, umso weniger Resilienz hat die international verwobene deutsche und europäische Zahlungsinfrastruktur und umso schwieriger wird es für die EU oder ihre Mitgliedsstaaten, die Interessen ihrer Bürgerinnen und Bürger beim digitalen Bezahlen – sei es bei Tarifen, Datenschutz, Sicherheit oder Anonymität – klar verteidigen zu können.
Daher ist besagtes Gesetzespaket der Versuch, erstens das Bargeld als von der EZB ausgegebenes öffentliches Geld zu stärken, als auch zweitens ein digitales Äquivalent, ein sogenanntes digitales Zentralbankgeld, zu entwickeln. Ein digitaler Euro könnte im Idealfall angesichts der existierenden Mängel digitalen Zahlens einerseits und der gleichzeitig existierenden Entwicklungs- und Innovationsmöglichkeiten andererseits neue Maßstäbe in Sachen Transparenz, Privatsphäre und Datenschutz setzen. Und im Sinne des Verbraucherschutzes privatwirtschaftliche Ambitionen zügeln, aber auch die Entwicklung kompetitiver Angebote durch Privatanbieter für den europäischen Markt fördern und verstärken.
Die Verhandlungen auf EU-Ebene stocken
Ein Gesetz zum digitalen Euro wird seit Juni 2023 konkret diskutiert, seitdem die EU-Kommission ihren Verordnungsentwurf zum digitalen Entwurf vorgelegt hat. Dass die darauf folgende Aushandlung einer Gesetzgebung sich über Jahre erstreckt, ist normal. Natürlich auch, dass es je nach Erscheinen mehr als eine Legislaturperiode brauchen kann. Nur ist im Falle des digitalen Euros seit Ende April der Prozess scheinbar noch mehr ausgebremst als unbedingt nötig. Eine erste Phase der politischen Entscheidungsfindung hätte mit der Stellungnahme von EU-Parlament wie Europäischem Rat einen Abschluss gefunden. Die Annahme war lange, eine solche Stellungnahme seitens des Parlamentes oder zumindest die klare Empfehlung des zuständigen Ausschusses würde es vor Ende der Legislaturperiode noch geben. Aber nicht einmal zu Letzerem ist es nun noch gekommen.
Solange es keine Entscheidung seitens der EU-Organe gibt, so wird auch kein digitaler Euro eingeführt. Was er genau könnte und soll, bleibt so lange Skizze und Prototyp. Während die EZB parallel an der Vorbereitung und technologischen Entwicklung eines digitalen Euros arbeitet, kann auch sie nur bedingt weitermachen. Sie kann testen, klären, untersuchen, Prototypen aufsetzen, aber solange der politische Prozess, mit dem sie im Austausch steht, nicht weitergeht, sind selbst einer EZB letztlich die Hände gebunden. Ihre Entscheidung fällt sie unabhängig, aber nicht ohne vorhergehende Gesetzgebung.
Was ist da passiert? Bevor das Parlament in einer sogenannten Ersten Lesung diese Entscheidung fällt, wird es zunächst in dessen Ausschüssen beraten. Der Ausschuss für Wirtschaft und Währung (ECON) wurde als federführender Ausschuss, der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Inneres und Justiz (LIBE) als beratender Ausschuss bestimmt. In beiden werden für den Gesetzesentwurf Verhandlungsteams besetzt, geleitet von einem sogenannten Berichterstatter oder einer Berichterstatterin einer Fraktion. Teammitglieder sind außerdem die sogenannten Schattenberichterstatterinnen und Schattenberichterstatter aller übrigen im Parlament vertretenen Fraktionen. Wer die Leitung übernimmt, wird durch ein Punktesystem ausgehandelt, das die Stärke der jeweiligen Fraktionen im Parlament widerspiegelt. Mit entsprechenden Punkten ausgestattet, bewerben sich Fraktionen für die Verhandlungsleitung bei für sie strategisch wichtigen Themen.
Federführender Berichterstatter und somit Verhandlungsführer für das Parlament für das Gesetzespaket Euro-Bargeld als gesetzliches Zahlungsmittel und etwaige Einführung eines digitalen Euro ist im federführenden Ausschuss Stefan Berger von der CDU bzw. der EVP (Europäische Volkspartei), der als Berichterstatter für die inzwischen rechtskräftige MiCAR-Gesetzgebung zur Harmonisierung der Regulierung von Kryptowerten Expertise im Bereich digitale Finanzindustrie mitbringt. Auch der zuständige Berichterstatter des LIBE-Ausschusses, Emil Radev, ist EVP-Mitglied. Berichterstattende sind Chefverhandlerinnen oder Chefverhandler, sie setzen die Agenda, können sich in Hintergrundgesprächen mit den zuständigen Ratsvertreterinnen und -vertretern treffen, müssen aber im späteren Trilog zwischen Europäischem Rat, Kommission und Parlament das gesamte Parlament vertreten, d.h. ggf. auch eine Position vertreten, die nicht die ihrer eigenen Fraktion ist. Gleichzeitig ist kaum davon auszugehen, dass die EVP- Fraktion sich diese Verhandlungsposition nur so nebenbei gesichert hat. Ein Bewusstsein dafür, dass diese Entscheidung für das eigene Profil relevant ist, wird es gegeben haben. Auch wenn CDU wie CSU den digitalen Euro in ihren Wahlprogrammen mit keinem Wort erwähnen, nur den anderen Teil des Gesetzespaketes aufgreifen und für den Erhalt des Bargeldes plädieren.
Positionen und mögliche Kompromisse
Im demokratischen Prozedere des EU-Parlaments ist es essenziell, sich Mehrheiten organisieren zu können, also einen tragfähigen Kompromiss zu finden, der die Unterstützung anderer Fraktionen findet. Henrike Hahn, Schattenberichterstatterin für Die Grünen/EFA zum digitalen Euro hatte im Interview für die siebte Folge des Digitalgelddickichts zur Arbeit auf EU-Ebene bezüglich der verschiedenen Fraktionen gesagt: „Für uns alle ist klar, dass Privatsphäre und Datenschutz beim digitalen Euro nicht zu kurz kommen sollten.“ Es gäbe generell Überschneidungen, meinte sie, gerade auf sozialdemokratischer, grüner und liberaler Seite. Streitpunkt blieben die Gebühren, die der digitale Euro für den Einzelhandel oder zwischen Zahlungsdienstleistern kosten darf. Linkerhand wird dafür plädiert, diese Gebühren zu deckeln, auf liberaler und konservativer Seite plädiert man eher für den freien Wettbewerb und/oder den Schutz der Eigeninteressen der Geschäftsbanken. Neben deren Rolle seien Haltelimits und Verzinsung strittige Themen. Aber, hätte die EVP gewollt, so entsteht der Eindruck, wäre ein mehrheitsfähiger Beschluss möglich gewesen?
Ihr sozialdemokratischer Kollege Paul Tang hatte bereits Mitte Februar in einer Sitzung des Wirtschafts- und Währungsausschusses explizit seiner Irritation über das stockende Prozedere Ausdruck verliehen
„I think political groups, S&D, the Greens, Renew are willing to move forward on the entire package. My concern in all this is […]the process up to now. There have been two deadlines for the report on the digital euro. It has not been produced. Now, finally, we got the report on last Monday[…]while we are working against the clock since the end of the mandate is coming. […] There’s a timeline proposed where we need to finalise three files in ten days. So let me express my concern on the process. I’m not sure why this is so difficult. I’m not sure what is behind it. But I have to tell to people outside the European Parliament who take an interest in this package of files that I’m not sure what the European Parliament will do. Personally, I find it’s a very difficult situation because I think we should work on it. And it’s a parliamentary right to have these files discussed. But the process up till now makes it almost, makes it very difficult, if not impossible. […]I express my concern that we see so much uncertainty in this process that I’m not sure that we would be able to deliver and to do our democratic duty.“
Ob der EU-Wahl-Prognosen mag es nicht verwundern, dass S&D sowie Grüne noch gerne zu einer Entscheidung gekommen wären. Gleichzeitig hatte SPD-Abgeordneter Joachim Schuster, Mitglied der S&D-Fraktion sowie des Ausschusses für Wirtschaft und Währung, im Gespräch mit dem Digitalgelddickicht doch eher zur Vorsicht gemahnt. Er betonte, das Thema sei noch zu unklar. Es sei zu früh, eine abschließende Meinung und Position zu entwickeln. Für die deutsche SPD stimmt das: auch dort klafft bezüglich des digitalen Euros im Wahlprogramm eine Leere.
Rechterhand der EVP zeigt sich die Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer EKR, der beispielsweise die polnische PiS-Partei angehört, absolut skeptisch, was den digitalen Euro angeht, möchte ihn eigentlich von Anfang an stoppen. So zumindest der entsprechende Änderungsvorschlag des zuständigen Schattenberichterstatters Michiel Hoogeveen (Amendment 120). Nun hat die Fraktion Identität und Demokratie jüngst die AfD-Abgeordneten in Gänze – wenn auch ob beendeter Sitzungsphase ohne unmittelbare Konsequenz – ausgeschlossen. AfD-Abgeordneter Gunnar Beck war zuständiger Schattenberichterstatter, wurde aber in den Diskussionen nicht sichtbar, hat keinerlei Änderungsanträge vorgebracht. Seine Fraktionskollegen der italienischen Lega schon, fordern beispielsweise ein möglichst niedriges Haltelimit. Eine grundsätzliche Ablehnung formulieren sie nicht. Die AfD hingegen betont in ihrem Wahlprogramm, dass nur nationale Währungen jedem Staat wieder seine Souveränität über seine Wirtschafts- und Währungspolitik zurückgeben. Den digitalen Euro lehnt die Partei als vermeintliches Zensur- und Überwachungsinstrument ab. Beide Fraktionen, EKR wie ID, dürfen derzeit am Wahlwochenende Anfang Juni den Prognosen zufolge mit signifikantem Stimmenzuwachs rechnen.
Auf nationaler Ebene finden sich in den Wahlprogrammen der deutschen Parteien zum digitalen Euro neben der Leerstelle bei SPD und CDU/CSU durchaus klar divergierende Positionen. Klare Befürworter wie VOLT, FDP und Die Grünen und klare Gegner wie die AfD. Aber, so meint die Inititative monetative e.V, die das Thema bereits vor 5 Jahren angemahnt hatte: Die Tendenz, das Thema von politischer Seite zu meiden oder mit Allgemeinplätzen zu beantworten, setze sich fort. „Bis heute gibt es im Detail kaum fundiert ausgearbeitete Positionen der politischen Parteien zum digitalen Euro.“
Die EU-Wahl als Zäsur
Entgegen ursprünglicher Erwartungen ist also inzwischen klar: Eine Stellungnahme des Europäischen Parlaments gibt es nicht, eine Einigung im Wirtschafts- und Währungsausschuss auch nicht. Hinzu kommt, dass Investigativrecherchen für die Plattform „Follow the Money“ nahelegen, dass die Geschäftsbanken nicht nur wiederholt ihre verständlichen Sorgen artikuliert haben,2Siehe hierzu insbesondere Folgen 5 und 6 des Digitalgelddickichtsdie sie ob des digitalen Euros für ihr Geschäftsmodell sehen. Sondern dass die Bankenlobby ihre Position immer wieder bei den Verantwortlichen zu Gehör zu bringen vermöge, während Argumente bankenkritischer NGOs oder der Verbraucherschutzverbände nicht dasselbe Gehör fänden.
De facto ist nun, statt eine neue Konkretisierungsstufe in der Debatte zu erreichen, alles denkbar offen. Das im weiteren Prozess relevante Personal am Verhandlungstisch wird sich zumindest in Teilen ändern: Berichterstatter Stefan Berger, Schattenberichterstatter Gunnar Beck (AfD), Michiel Hoogeveen (EKR), Gilles Boyer (RENEW) und Chris MacManus (Die Linke) kandidieren zumindest wieder und gelangen womöglich zurück an den Verhandlungstisch. Paul Tang und Henrike Hahn, Verhandlungsführer und -führerin für Sozialdemokraten und Die Grünen/EFA , kandidieren hingegen nicht erneut. Bis es zur weiteren Verhandlung kommt, werden Monate vergehen, mindestens die Grünen/EFA und S&D werden die Stellen an diesem Verhandlungstisch neu zuweisen. Mindestens diese zwei Abgeordneten werden sich neu einarbeiten müssen, aber nach derzeitigen Prognosen weniger Fraktionsstimmen als Verhandlungsmasse in die Waagschale legen können. Aber letztlich sind reichlich Umbesetzungen in der Ausschussarbeit denkbar. Prognosen legen bestenfalls nahe, dass es eher die Gegner eines digitalen Euro sind, die Parlamentssitze gewinnen werden und dass eher bankenfreundliche Positionen Gewicht bekommen als jene, die für finanzielle Inklusion und größeren Wettbewerb auch für Geschäftsbanken argumentieren.
Ob nun Sachzwänge oder strategische Fragen eine erste Stellungnahme verhindert haben, die Konsequenz ist klar: Was der digitale Euro letztlich zu leisten vermag, bleibt ein großes Fragezeichen. Und ob eine Ausgabe 2028 noch realistisch ist, steht ebenso zur Disposition. Eine Positionierung des Währungsausschusses und erst recht des EU-Parlamentes, auch stärkeres Profil der Parteien wäre wünschenswert gewesen bzw. bleibt es weiterhin. So bleibt unsicher, in welche Richtung der digitale Euro sich konkret entwickeln könnte. Konkrete Aussagen aus Brüssel und Straßburg sind derzeit für Monate keine zu erwarten. Und, leider, solange alles im Vagen bleibt, weil die Politik keine Position findet und medial die Debatte eben weiterhin nicht breiter geführt wird, bleibt die Wahrnehmung in der Öffentlichkeit von den destruktiven Verdächtigungen, wie sie die AfD aufgreift, durchdrungen, der digitale Euro sei zur Kontrolle und Überwachung der Bürgerinnen und Bürger gedacht. Es bleibt weiterhin wünschenswert, diesen Nebelkerzen eine informierte Diskussion entgegenzusetzen, die sich mit den Risiken genauso klar auseinandersetzt wie den Chancen. Auch und gerade seitens der Politik.
Wenn der digitale Euro eingeführt wird, wird er von der Europäischen Zentralbank (EZB) und den Zentralbanken des Eurosystems bereitgestellt. Die genaue Ausgestaltung dieser digitalen Währung ist jedoch noch Gegenstand intensiver Diskussion und wird voraussichtlich noch einige Jahre in Anspruch nehmen. Die EZB beschäftigt sich jedoch bereits seit mindestens 2020 mit der Untersuchung einer solchen CBDC oder eben eines digitalen Zentralbankgeldes. Im vergangenen Herbst wurde eine erste Vorbereitungsphase eingeläutet und gewisse Pfadentscheidungen lassen sich mittlerweile ablesen.
In diesem Zusammenhang werfen einige Kritiker der EZB vor, den Interessen der Geschäftsbanken zu sehr entgegenzukommen. Gleichzeitig sind gerade diese Geschäftsbanken diejenigen, die am lautesten warnen und behaupten, dass ein digitaler Euro zu stark in den Zahlungsmarkt eingreifen und ihr Geschäftsmodell gefährden würde. Diese Folge des Digitalgelddickichts wirft daher einen Blick auf das Mandat und die Aufgaben der EZB und erklärt, warum und wie sie bereits am digitalen Euro arbeitet. Im Gespräch mit Jürgen Schaaf, einem Berater der Generaldirektion für Marktinfrastrukturen und Zahlungsverkehr der Europäischen Zentralbank, möchten wir herausfinden, wie die EZB beim Projekt „Digitaler Euro“ mit der EU-Gesetzgebung, der Finanzindustrie und der Zivilgesellschaft zusammenarbeitet, inwieweit sie deren Kritik berücksichtigt und was sie ihr entgegnet.
Digitalgelddickicht Staffel Digitaler Euro – Folge 8 | 29. April 2024
Jürgen Schaaf ist seit November 2019 Berater der Generaldirektion des Geschäftsbereichs Marktinfrastrukturen und Zahlungsverkehr bei der Europäischen Zentralbank. Zuvor war er Berater des Direktoriums der EZB und Sekretär des Projektteams für den Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM). Bevor er zur EZB kam, war er persönlicher Berater des Gouverneurs der Banque Centrale du Luxembourg. Zuvor war er bei der Börsen-Zeitung und als Senior Economist bei der Deutschen Bank tätig. Er hat Wirtschaftswissenschaften in Marburg und Canterbury studiert und an der Philipps-Universität Marburg in Volkswirtschaftslehre promoviert.
Cornelia Manger-Nestler ist Professorin für Deutsches und Internationales Wirtschaftsrecht an der HWTK Leipzig, spezialisiert auf Währungsrecht. Studiert und gearbeitet hat sie zuvor an der TU Dresden und TU Chemnitz, wo sie auch zur Rolle der Deutschen Bundesbank im Europäischen System der Zentralbanken promoviert hat. Sie betreut aktuell zudem, unter anderem ein Forschungsprojekt zu Rechtsfragen des digitalen Euro.
Markus Ferber ist Diplomingenieur, seit 1990 durchgehend Vorstandsmitglied und von 2005 bis 2023 Vorsitzender der CSU Schwaben. Seit 1994 ist er durchgehend Mitglied des Europäischen Parlamentes. Er ist dort Mitglied der EVP–Fraktion, also der Europäischen Volkspartei und seit 2009 auch Mitglied im Ausschuss für Wirtschaft und Währung. Zwischen 2014 und 2018 fungierte er als dessen stellvertretender Vorsitzender und seitdem als der Sprecher der EVP-Fraktion im Ausschuss. Seit 2020 ist er Vorsitzender der CSU-nahen Hanns-Seidel-Stiftung.
Henrike Hahn ist Politologin und war als Unternehmensberaterin und wissenschaftliche Mitarbeiterin im bayerischen Landtag und Bundestag tätig. Seit 2012 ist sie aktives Mitglied von Bündnis 90/Die Grünen Bayern, unter anderem als Sprecherin der Landesarbeitsgemeinschaft Wirtschaft und Finanzen und Vorstandsmitglied. 2019 wurde sie Mitglied des Europäischen Parlaments. Dort ist sie Vollmitglied des Ausschusses für Industrie, Forschung und Energie, sowie stellvertretendes Mitglied im Wirtschafts- und Haushaltsausschuss. Für ihre Fraktion „Die Grünen/EFA“ ist sie Verhandlungsführerin und Schattenberichterstatterin zum digitalen Euro.
Joachim Schuster ist promovierter Politikwissenschaftler und war bis 2006 in der Forschung, im Wissenschaftsmanagement und in der Politikberatung tätig. Seit 1999 für die SPD Abgeordneter der Bremischen Bürgerschaft, war er von 2006 bis 2012 Bremer Staatsrat für Arbeit, Jugend und Soziales sowie später für Gesundheit und Wissenschaft. 2014 zog er ins Europäische Parlament ein. Der S&D-Fraktion zugehörig ist er seit 2019 Mitglied des Ausschusses für Wirtschaft und Währung. Im Vorstand der deutschen Sozialdemokrat:innen ist er verantwortlich für die Zusammenarbeit mit der SPD-Bundestagsfraktion
Diese Folge des Digitalgelddickichts fragt – mit einem Seitenblick auf die kommende Europawahl: Wie genau kommt es, insbesondere beim digitalen Euro, in Brüssel eigentlich zur finalen Gesetzgebung? Welche Schritte stehen noch aus? Wer hat wo welche Möglichkeiten zur inhaltlichen und strategischen Einflussnahme? Und welche Fallstricke gibt es auf dem Weg dahin? Welche Positionen gibt es im Parlament derzeit und welche Bedeutung hat die Europawahl? Welche Rolle spielen Ausschüsse und die sogenannten Berichterstatter:innen und Schattenberichterstatter:innen? Diesen Fragen widmen wir uns im Gespräch mit EU-Parlamentarier:innen.
Denn die EU-Organe entscheiden, ob ein solches digitales Zentralbankgeld (CBDC) überhaupt eingeführt wird. Und wenn ja, dann gibt Brüssel die gesetzlichen Rahmenbedingungen vor, innerhalb derer ein digitaler Euro entwickelt werden muss. Das wird aber noch dauern. Denn wir befinden uns in der Frühphase des Gesetzgebungsprozesses, die Zielgerade ist noch lange nicht in Sicht. Das heißt aber auch: es kann noch so einiges passieren. Jede stichhaltige Diskussion zum digitalen Euro greift derzeit noch zurück auf den Verordnungsentwurf der EU-Kommission aus dem Juni 2023. Aber als nächster Schritt gilt es auf Ebene des Europäischen Parlamentes wie auch des Europäischen Rates jeweils eine mehrheitsfähige Position zu finden. Diese Folge wirft daher zunächst einen genaueren Blick in den zugänglichsten der Maschinenräume der EU: das Europäische Parlament und seine Ausschüsse.
Digitalgelddickicht Staffel Digitaler Euro – Folge 7 | 5. April 2024
Damian Boeselager hat Wirtschaft und Philosophie studiert, als Unternehmensberater gearbeitet und gründete gemeinsam mit einer Italienerin und einem Franzosen 2017 Volt als paneuropäische Partei. Als Spitzenkandidat des deutschen Verbandes wurde er 2019 als einziger Volt-Abgeordneter in das Europäische Parlament gewählt. Dort gehört er der Fraktion der Grünen /EFA an und ist insbesondere Mitglied des Ausschusses für konstitutionelle Fragen.
Patrick Breyer ist Jurist, Gründungsmitglied und seit 2012 aktiver Politiker der Piratenpartei Deutschland. Von 2012 bis 2017 war er Landtagsabgeordneter in Schleswig-Holstein und von 2012 bis 2013 und 2016 bis 2017 zudem Fraktionsvorsitzender der Piratenfraktion. Als Spitzenkandidat der deutschen Piraten für die Europawahl 2019 sitzt er seitdem als einziger deutscher Abgeordneter seiner Partei im Europäischen Parlament. Er ist Mitglied der Fraktion der Grünen /EFA sowie Mitglied im Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres.
Markus Ferber ist Diplomingenieur, seit 1990 durchgehend Vorstandsmitglied und von 2005 bis 2023 Vorsitzender der CSU Schwaben. Seit 1994 ist er durchgehend Mitglied des Europäischen Parlamentes. Er ist dort Mitglied der EVP–Fraktion, also der Europäischen Volkspartei und seit 2009 auch Mitglied im Ausschuss für Wirtschaft und Währung. Zwischen 2014 und 2018 fungierte er als dessen stellvertretender Vorsitzender und seitdem als der Sprecher der EVP-Fraktion im Ausschuss. Zudem ist er seit 2020 Vorsitzender der CSU-nahen Hanns-Seidel-Stiftung.
Henrike Hahn ist Politologin und war als Unternehmensberaterin und wissenschaftliche Mitarbeiterin im bayerischen Landtag und Bundestag tätig. Seit 2012 ist sie aktives Mitglied von Bündnis 90/Die Grünen Bayern, unter anderem als Sprecherin der Landesarbeitsgemeinschaft Wirtschaft und Finanzen und Vorstandsmitglied. 2019 wurde sie Mitglied des Europäischen Parlaments. Dort ist sie Vollmitglied des Ausschusses für Industrie, Forschung und Energie, sowie stellvertretendes Mitglied im Wirtschafts- und Haushaltsausschuss. Für ihre Fraktion „Die Grünen/EFA“ ist sie Verhandlungsführerin und Schattenberichterstatterin zum digitalen Euro.
Joachim Schuster ist promovierter Politikwissenschaftler und war bis 2006 in der Forschung, im Wissenschaftsmanagement und in der Politikberatung tätig. Seit 1999 für die SPD Abgeordneter der Bremischen Bürgerschaft, war von 2006 bis 2012 Bremer Staatsrat für Arbeit, Jugend und Soziales sowie später Gesundheit und Wissenschaft. 2014 zog er ins Europäische Parlament ein. Der S&D-Fraktion zugehörig ist er seit 2019 Mitglied des Ausschusses für Wirtschaft und Währung. Im Vorstand der deutschen Sozialdemokrat:innen ist er verantwortlich für die Zusammenarbeit mit der SPD-Bundestagsfraktion
Anträge, Aussprache und Anschlusskommunikation – Der digitale Euro im Bundestag
Ein Beitrag von Erik Meyer
20. November 2023
Die mögliche Einführung digitalen Zentralbankgelds (CBDC) in der Eurozone ist ein voraussetzungsvolles Unterfangen. Nachdem die Europäische Kommission im Juni 2023 einen Legislativvorschlag zur Schaffung des Rechtsrahmens dafür vorgelegt hat, hat die Europäische Zentralbank (EZB) im Oktober 2023 eine weitere Weichenstellung verkündet, die die Deutsche Vertretung der EU-Kommission so resümiert: „In der Vorbereitungsphase wird die EZB nun ihre Analyse der möglichen Gestaltungsoptionen, der Nutzererfahrung und der technischen Lösungen für einen digitalen Euro vertiefen, um sich auf dessen mögliche Entwicklung und Ausgabe vorzubereiten. Die Vorbereitungsphase beginnt am 1. November 2023 und wird voraussichtlich zwei Jahre dauern. Auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Arbeiten und Analysen kann der EZB-Rat beschließen, auf die Erprobung eines möglichen digitalen Euro hinzuarbeiten.“1Pressemitteilung der Deutschen Vertretung der Europäischen Kommission
Auf diese Konstellation hat die Bundestagsfraktion der Union mit einem parlamentarischen Antrag reagiert. Ebenso hat die AfD-Fraktion zu dieser Initiative einen Antrag vorgelegt, und beide wurden am 8. November 2023 im Plenum debattiert. Die CDU/CSU-Fraktion will die „Abstimmung über den digitalen Euro im Bundestag bindend machen“, so der Titel des Antrags. Ausgangspunkt ist hier, dass der politische Prozess zur europäischen Rechtssetzung im vorliegenden Fall keine Dezision durch den Deutschen Bundestag vorsieht. Der Antrag verweist aber darauf, dass die „Herstellung eines Einvernehmens zwischen Bundestag und Bundesregierung bei wichtigen Fragen des Euro (…) unserer Gesetzgebung (…) keinesfalls fremd sind.“ Vor diesem Hintergrund werden vor allem zwei Forderungen gegenüber der Bundesregierung erhoben:
„1. sich im Rahmen einer freiwilligen Selbstverpflichtung dazu zu bekennen, der Einführung eines digitalen Euro im Rat der Europäischen Union nur dann zuzustimmen, wenn sich der Deutsche Bundestag zuvor für dessen Einführung ausgesprochen hat;
2. sich gegenüber der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament und den EU-Mitgliedstaaten für eine Zustimmungspflicht der nationalen Parlamente der EU-Mitgliedstaaten einzusetzen“. (Drucksache 20/9133 -PDF)
Hier wird primär eine prozedurale Absicht bezüglich der Beschlussfassung verfolgt. Demgegenüber positioniert sich die AfD-Fraktion auch inhaltlich ablehnend gegenüber dem Vorhaben und hat ihren Antrag mit „Bargeld als einziges gesetzliches Zahlungsmittel bewahren und Überwachung der Bürger durch digitales Zentralbankgeld verhindern“ betitelt. Sie verleiht damit ihrem Verdacht Ausdruck, dass trotz anderslautender Einlassungen aller administrativ Beteiligten und ebenso verfolgter regulatorischer Festlegungen des europäischen Gesetzgebers eine Abschaffung des Bargelds politisch intendiert wird. Der Antrag versucht diese Annahme durch Angabe diverser Indizien zu plausibilisieren. Gemäß der Argumentation, dass digitales Zentralbankgeld Zwecken wie staatlicher Überwachung diene und zur Abschaffung von Bargeld führe, wird von der Bundesregierung unter anderem gefordert:
„2. sicherzustellen, dass die EZB und die nationalen Zentralbanken (NZBs) des Eurosystems keine digitalen Zentralbankwährungen ausgeben dürfen;
3. sich auf europäischer Ebene gegen die Einführung einer digitalen Zentralbankwährung einzusetzen (…)
7. noch bevor die EZB über die Einführung des digitalen Euros beschließt, eine Volksbefragung nach Art. 20 Abs. 2 GG darüber abzuhalten, ob die Bürger die Einführung eines digitalen Euros in der von der EZB dann vorgeschlagenen Ausgestaltung zustimmen oder nicht“. (Drucksache 20/9144 – PDF)
Vom Rede- zum Arbeitsparlament
In der dazu anberaumten Bundestagsdebatte setzten sich die Redner:innen dann weniger mit den Details der beiden Anträge auseinander als mit übergeordneten Fragestellungen und Implikationen. Die dominante Konfliktlinie war dementsprechend pro oder contra digitaler Euro und artikulierte unterschiedliche Vorstellungen bezüglich dessen Ausgestaltung. Bis auf die AfD-Fraktion sowie fraktionslose Abgeordnete begrüßten alle Fraktionen die Initiative zur Einführung digitalen Zentralbankgelds mehr oder weniger. Bei der Positionierung gegen die Abschaffung von Bargeld bestand überwiegend Übereinstimmung. Allerdings differierte die Bewertung dessen respektive Spekulation darüber, was (supra-)staatliche Akteure und Zentralbanken mit einem digitalen Euro beabsichtigen. Die aufgeworfene Frage, ob das Verhalten der Bundesregierung im europäischen Gesetzgebungsprozess an die parlamentarische Mehrheitsmeinung zu binden sei, wurde unterschiedlich beurteilt. Gerade die Regierungsfraktionen vertraten die Auffassung, dass die in Deutschland vorgesehenen Verfahren parlamentarischer Beratung inklusive einer vorgesehenen Anhörung ausreichend seien. Einem gar in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union durchgängig umzusetzenden Parlamentsvorbehalt fehle darüber hinaus schlicht die Rechtsgrundlage.
Auf der symbolischen Ebene waren Auftritte aus der AfD-Fraktion sowie der fraktionslosen Abgeordneten Cotar (Ex-AfD) bemerkenswert. Neben inhaltlichen Aspekten liegt das vornehmlich an der inzwischen etablierten Praxis, die Aufzeichnungen des Parlamentsfernsehens in den jeweiligen Social-Media-Kanälen der Akteure auszuspielen. Dies führt zu einer Veränderung der Kommunikation, die die Parlamentsmehrheit nicht goutiert: Ausdrucksformen außerhalb der eigentlichen Rede gelten als nicht zulässig. Dagegen verstieß auch in dieser Debatte ein Abgeordneter der AfD-Fraktion durch das demonstrative Hantieren mit goldfarbenen Geldscheinen und kassierte dafür einen Ordnungsruf. Solche Inszenierungen sind im außerparlamentarischen Resonanzraum allerdings kommunikativ erfolgreich wie die Rede von Cotar zeigt. Sie wurde etwa im Blog des bei YouTube reichweitenstarken „Blocktrainers“ Roman Reher als „Erste Pro-Bitcoin-Rede im Bundestag“ aufgegriffen. Darüber hinaus verbreitete der Dienstleister Swanbitcoin.com eine Version des betreffenden Videos, die anmutet, als wäre die Rede in englischer Sprache gehalten worden. Die Caption bei X (Ex-Twitter) dazu lautet: „German member of Parliament @JoanaCotar bashes CBCDs in the Bundestag WHILE WEARING a #Bitcoin T-shirt. (English via AI translation)”
Die Plenardebatte endete mit der Überweisung an diverse parlamentarische Ausschüsse unter Federführung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages, in denen die Anträge später zur weiteren Beratung aufgerufen werden. Für alle Details, das Protokoll sowie die Dokumentation von Anträgen, Redner:innen sowie den Aufzeichnungen ihrer Beiträge siehe die Mediathek des Bundestages. Eine Zusammenfassung liefert darüber hinaus der Bericht „Bares ist Wahres“ in der von der Bundeszentrale für politische Bildung herausgegebenen Zeitschrift Das Parlament.
Update: Am 4. Juli 2024 wurden beide Anträge abschließend durch den Bundestag abgelehnt.
Digitaler Euro: Zum Stand des politischen Prozesses
Letztes Status Update: 13. Dezember 2024
Die Debatte über eine mögliche Einführung von digitalem Zentralbankgeld in der Eurozone läuft schon länger. Hier informieren wir über die Entwicklungen und den jeweils aktuellen Stand. Im Juni 2023 hat der betreffende Entscheidungsprozess auf EU-Ebene begonnen.
Der digitale Euro ist zunächst ein Projekt der Europäischen Zentralbank (EZB). Diese hat im Juli 2021 offiziell damit begonnen, Anwendungsfälle und Möglichkeiten der Ausgestaltung eines solchen Zahlungsmittels zu untersuchen. Diese Phase soll im Oktober 2023 enden. Dann entscheidet der EZB-Rat als das oberste Beschlussorgan der EZB darüber, ob zur nächsten Phase übergegangen wird. Für die konkrete Realisierung wird derzeit eine dreijährige Auseinandersetzung angesetzt.
Auch wenn die EZB erst im Anschluss daran endgültig über eine Einführung des bis dahin im Detail ausgestalteten digitalen Euros entscheidet, hat die EU-Kommission mit dem begonnen, was als „Rechtsetzungsarbeit” bezeichnet wird, denn: „Gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) hat die EU die ausschließliche Zuständigkeit für die Währungspolitik der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist. Für die Ausgabe eines digitalen Euro und die Entscheidung über seine technischen Merkmale ist die EZB zuständig, doch muss der digitale Euro zuvor durch eine EU-Verordnung, in der seine wesentlichen Aspekte festgelegt sind, eingeführt werden”, heißt es in einem Dokument der Kommission.1Die Aufforderung zur Stellungnahme zu einer Folgenabschätzung (19.4.2022) findet sich zum Download hier»
EU-Vorschlag zur rechtlichen Regulierung
Am 28. Juni 2023 hat die EU-Kommission dementsprechend einen Legislativvorschlag zur Schaffung des Rechtsrahmens für einen möglichen digitalen Euro als Ergänzung zu Euro-Banknoten und -Münzen vorgelegt. Und zwar im Paket mit einem Legislativvorschlag über Euro-Bargeld als gesetzlichem Zahlungsmittel, der sicherstellen soll, dass dieses weithin akzeptiert wird und im gesamten Euro-Währungsgebiet leicht zugänglich bleibt.2Angaben zum Paket zur einheitlichen Währung: Neue Vorschläge zur Gewährleistung der Möglichkeit, Bargeld zu verwenden, und zur Schaffung eines Rechtsrahmens für einen digitalen Euro sowie betreffende Dokumente finden sich zum Download hier»
Damit beginnt ein Gesetzgebungsverfahren, an dem das Europäische Parlament und der sogenannte Ministerrat beteiligt sind. In diesem Rat der Europäischen Union sind die Regierungen der Mitgliedsstaaten vertreten. In mehreren Lesungen wird der Legislativvorschlag von Parlament und Rat überarbeitet. Sobald sich die beiden Institutionen auf entsprechende Änderungen geeinigt haben, wird der Vorschlag angenommen. Dies ist nicht zuletzt deshalb so komplex, weil die betreffenden Organe wiederum in sich heterogene Interessen repräsentieren, die umfangreiche Abstimmungs- und Aushandlungsprozesse notwendig machen.
Eine relevante Rolle dürfte in diesem Kontext die Euro-Gruppe spielen. Dabei handelt es sich um ein informelles Gremium, in dem die Finanzminister:innen der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets über den Euro betreffende Fragen, die in die gemeinsame Verantwortung ihrer Länder fallen, beraten. Darüber hinaus findet Anfang Juni 2024 die nächste Europawahl statt, bei der dieses Thema eine Rolle spielen könnte.
Die Europawahl könnte darüber hinaus weitere Konsequenzen für das Verfahren haben:
“Für all jene Gesetzesvorlagen, über die das Plenum vor den Wahlen nicht mehr abgestimmt hat, gibt es keine rechtswirksame Position des Europäischen Parlaments. Die Geschäftsordnung des Parlaments sieht daher vor, dass in solchen Fällen die Arbeit der Abgeordneten (zum Beispiel in Form von Beschlüssen auf Ausschussebene) verfällt. Allerdings kann die neue Konferenz der Präsidenten – die aus dem Präsidenten/ der Präsidentin des Parlaments und den Fraktionsvorsitzenden besteht – zu Beginn der neuen Legislaturperiode beschließen, die Arbeit an diesen Gesetzesvorlagen unter Nutzung des bereits erreichten Standes fortzusetzen (vgl. Artikel 240 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments).”3 Siehe hierzu die Antwort in den FAQs des Europäischen Parlaments
Im Anschluss an die Europawahl steht zunächst eine Personalie im Vordergrund des parlamentarischen Procederes. Der zunächst weiterhin als Berichterstatter für das Gesetzesvorhaben vorgesehene Abgeordnete Stefan Berger (EVP), steht Mitte Dezember 2024 nicht mehr für diese Funktion zur Verfügung. Dies sei eine Reaktion auf den Vorwurf der Verschleppung des Verfahrens durch einen Vertreter aus Deutschland, wo es eben besondere Bedenken gegen den digitalen Euro gäbe.4Vgl. die Berichterstattung durch Politco: https://www.politico.eu/article/epp-digital-euro-german-obstruction-stefan-berger-markus-feber-european-central-bank/
Reaktionen auf Bundesebene
Parallel dazu hat auch in den Mitgliedsländern die Befassung mit dieser Materie begonnen. Im Rahmen seiner Mitwirkung in europäischen Angelegenheiten hat sich der Bundesrat bei seiner Sitzung am 29. September 2023 mit den EU-Vorschlägen für einen Rechtsrahmen zur Einführung des digitalen Euro befasst und eine Stellungnahme beschlossen.
Im Bundestag hat die Unionsfraktion einen Antrag mit dem Titel „Abstimmung über den digitalen Euro im Bundestag bindend machen“ vorgelegt, der am Mittwoch, den 8. November 2023, im Plenum debattiert wird. Die finanzpolitische Sprecherin der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Antje Tillmann, führt dazu aus: „Nachdem das Projekt digitaler Euro nun voranschreitet, muss die Bundesregierung dem Parlament ein wirkliches Mitspracherecht einräumen. Dies bedeutet, dass die Bundesregierung der Einführung eines digitalen Euro nur zustimmt, nachdem der Deutsche Bundestag eine Einführung befürwortet hat.”5 Siehe die entsprechende Pressemitteilung.Nach der Debatte soll der Antrag gemeinsam mit einer Initiative der AfD-Fraktion zur weiteren Beratung an den federführenden Finanzausschuss überwiesen werden. Der Titel des AfD-Antrags lautet „Bargeld als einziges gesetzliches Zahlungsmittel bewahren und Überwachung der Bürger durch digitales Zentralbankgeld verhindern“. Zur Dokumentation der Anträge und zu weiteren Informationen siehe hier. Beide Anträge werden nach einer entsprechenden Beschlussempfehlung des Finanzausschusses schließlich am 4. Juli 2024 durch den Bundestag abgelehnt. Zur Dokumentation der Debatte siehe hier.
Im Finanzausschuss des Deutschen Bundestags fand am 19. Februar 2024 eine zweistündige öffentliche Anhörung von Sachverständigen zum Thema „digitaler Euro“ sowie den vorgelegten Anträgen statt. Ein Fragenkatalog wurde dafür nicht erstellt; für Details zum Termin siehe hier.
Die Aufforderung zur Stellungnahme zu einer Folgenabschätzung (19.4.2022) findet sich zum Download hier»
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Angaben zum Paket zur einheitlichen Währung: Neue Vorschläge zur Gewährleistung der Möglichkeit, Bargeld zu verwenden, und zur Schaffung eines Rechtsrahmens für einen digitalen Euro sowie betreffende Dokumente finden sich zum Download hier»
Unbestritten ist die folgende Diagnose: In Deutschland, aber insbesondere anderen europäischen Ländern geht die Nutzung von Bargeld zurück. Bargeldloses Zahlen ist hingegen auf dem Vormarsch. Wäre digitales Zentralbankgeld, in unserem Fall der digitale Euro, in dieser Situation eine gute politische Antwort? Wenige Staaten weltweit haben bereits sogenanntes digitales Zentralbankgeld eingeführt, aber kaum eine Zentralbank diskutiert oder plant es nicht. Seit Oktober 2021 prüft die Europäische Zentralbank die Einführung eines digitalen Euro, die Europäische Kommission hat jüngst einen entsprechenden Gesetzesvorschlag vorgelegt. Keineswegs ist aber schon allgemein anerkannt, dass es den digitalen Euro überhaupt braucht.
In dieser Folge schaut sich eFin & Demokratie das Versprechen des digitalen Euro, digitales Bargeld zu sein, genauer an. Geklärt wird zunächst was Bargeld ist, was es kann und wie genau seine Vorteile in einem „digitalen“ Euro nachgebaut werden könnten. Im alltäglichen Umgang ist es uns kaum bewusst: Was zeichnet Bargeld als öffentliches, staatlich verbürgtes Geld überhaupt aus, wo liegen seine Qualitäten? Sollte der Rückgang der Bargeldnutzung uns stören? Und was treibt die nachlassende Nutzung von Bargeld überhaupt an?
Der Podcast setzt sich auf die Spur dieser Fragen, erklärt die Rolle von Geschäftsbanken und Zahlungsdienstleistern im analogen und digitalen Zahlungsverkehr und beleuchtet die Anonymität und die Teilhabe, die Bargeld verspricht. Die große Frage bleibt, wie sich solche Qualitäten in den digitalen Raum übersetzen lassen.
Claudio Zeitz-Brandmeyer ist Referent für Zahlungsverkehr und Digitalisierung beim Verbraucherzentrale Bundesverband. Er ist Mitglied der Payment Systems Market Expert Group der EU-Kommission und Vertreter im Forum Zahlungsverkehr der Deutschen Bundesbank. Zuvor arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter für Mitglieder des Deutschen Bundestages zur Finanzpolitik und studierte VWL und Public Policy.
Videoaufnahme der Podiumsdiskussion: Digitaler Euro – Pro und Contra vom 18. Juli 2022 im Rahmen der eFin-Ringvorlesung „Verstehen Sie Krypto“ an der Technischen Universität Darmstadt mit Katharina Paust-Bokrezion , Leiterin für regulatorische und politische Angelegenheiten im Bereich des Zahlungsverkehrs, Deutsche Bank, und Marcus Härtel, Marktinfrastrukturexperte, Europäische Zentralbank.
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